王春瑜:权力牵制为何常失效:解析中国史上的监察制度

  一、中国古代的监察制度用一句话来概括,就是台谏制度

  监察是跟权力同步产生的。为什么这么说?从理论上讲,任何事物的发展都是对立统一的发展,马克思曾经讲过,只要有一种思想存在,就必然有另一种与它相对立的思想产生。

  1、登闻鼓、诽木:监察是为监督权力而产生的

  人类社会是从原始社会开始的,原始人共同生产,没有什么剩余产品,也不可能有私有的观念。但是到原始社会后期,形成很多部落,部落酋长开始有支配权,他有可能利用这个权力把一部分东西据为己有,这样,另外一种思想也就产生了,就是如何制止据为己有,相应的措施随之产生。

  清代乾嘉学者写了很多的文章来考证明堂到底是什么。史学大师顾颉刚先生写过一篇文章,认为明堂也就是原始部落酋长开会的一个会议厅,在明堂里面可以议事,哪一个酋长如果做了损公利己的事,就可以对他提出批评,到后来,就在这个明堂里放一个鼓,叫登闻鼓。古代还是原始的民主,对哪一个酋长有意见,认为哪一件事情处理的不公,都可以到明堂里面去击鼓,请大家来进行评议。登闻鼓发展到后来,成了县衙门口的一个大鼓,到秦汉的时候,一直到明清,这个登闻鼓一直放在县衙的门口。在演变过程中,随着腐败,这鼓也失去它原有的作用了,有的人击这个鼓,却不让他进去,为什么?大家知道一句话“衙门八字开,有理无钱莫进来”。

  除了登闻鼓以外,更值得我们回味的是华表。在天安門前,有两个华表,好多人都不知道干什么用的,有年轻人曾经问我,这是不是国家的象征?其实不是国家的象征。牧惠同志在20世纪80年代初写过一篇很有名的文章,叫《华表的沧桑》,讲天安門前的华表的来龙去脉。华表来历很早,古代称为诽木、谤木。在众人议事的地方竖一块木头,木头上面要放一块横的板,这个样子有一点像中午的“午”,所以又称为午木。那横板上有时候要装饰一点图案,看上去像一朵花,古代“花”跟“华”两个字是相通的。所以演变到后来,就变成了华表。在华表的横板上面是可以写字的:对某人有意见,国家应该如何治理?实际上它最早是起监察作用的。但是到秦汉以后,华表从议事的地方被搬到宫廷里去了,这样它的作用就消失了。到宋以后,华表从宫廷里面又被搬到宫廷外面去,一直沿袭到现在。我们现在看到的天安門前面的两个华表,当初的意义完全丧失,变成一种装饰品,而且演变成一种权力的符号。

  2、秦代建立的监察制度,既能监察百官,又能监督皇帝

  夏朝,进入了階級社会,但夏商周三代的监察权力建制仍然处于雏形阶段。《周礼》里面个人的执掌规定非常具体,包括监察。当然,当时的监察未必像《周礼》写的那么具体,是儒家把它理想化的产物。

  战国的时候规定要对高官,包括丞相的权力进行监督,丞相如果纳贿受金,他的手下人要被处死刑,一般老百姓贪污黄金一镒(二十四两),不处死刑而受处罚。这里就可以看出一个问题,丞相严重贪污了,不处死刑,叫别人去代过,反映出儒家的根深蒂固的政治观念,“刑不上大夫,礼不下庶人”。战国时的《法经》已经深刻打上了“打苍蝇,不打老虎”的政治烙印,这对后代有很深远的影响。几年前我曾经写过一篇杂文,叫《月下谁敢追萧何》。我说萧何如果贪赃枉法,跟晚上月下强盗杀人放火本质上是一样的,强盗你可以去抓他逮他,谁敢月下去追萧何呢?历史上的萧何确有问题,他也受贿,买了很多田产,这里面有贪污腐败行为,但是谁敢去处理萧何?

  商代因为有文字记载,所以现在研究殷商史的学者对商代的政治制度很清楚。殷商也有一些防止腐败的措施,但是还很不完备。严格讲起来,中国的监察制度跟权力牵制要到秦始皇统一中国以后才比较健全。秦朝从中央到地方建立了一个监察网,这对抑制官吏腐败起了约束作用。中国古代监察制度要说简单,一句话就能概括,就是台谏制度。所谓“台”就是御史台,“谏”就是谏官,御史是监察百官的,谏官是对皇帝进言的,也可以说是对皇帝进行监督的。御史大夫从什么时候开始设立的?就是从秦始皇统一中国以后,有正式的御史大夫纠察弹劾百官,下面有御史中丞、侍御史等等,这是中央。在地方上呢?县令既是地方行政的一把手,但同时也行使监察权。所以,这里就有一个问题,从秦朝来看,监察权和行政权还是纠缠在一起的,没有从行政系统中独立出来。

  汉承秦制,御史制度得到加强。御史在汉代最高可以做到副丞相,已经是很高的级别了,有时候可以代皇帝起草诏书、命令等等,所以地位相当特殊。汉代一度御史权力甚至超过丞相,这个问题很值得研究。

  从汉代监察制度比较好的经验来看,主要一点是建立刺史制度。刺史跟一般的御史不一样,他不干别的事,就做单纯的监察官,他的官俸比较少,只有六百石,但是他可以对二千石的郡守进行弹劾。

  这里需要说明的是,中国历史上以小制大,以内制外,都是皇权制度下进行监察操作的很重要的原则。有人写文章,曾经系统地研究过,就是从秦汉到明清御史基本上都是没有超过七品的。但是有很多御史就是不怕死,甚至超过自己的权限,不是监督郡官,而是监督六部,有少数御史越权,对皇帝进行进谏,这个情况也是从汉代开始的。

  监察制度在汉代已基本定型。在以后的漫长历史时期内,有所增减,名称经常有变化。

  3、“封驳”制度:连皇帝的圣旨都可以驳回,或者涂改

  比较值得一提的就是魏晋南北朝时期,形成了三省制。三省制是将国家政务机构分成三个部门,一个是中书省,一个是门下省,一个是尚书省。它们有分工,“中书主受命,门下主封驳,尚书主施行”。这里值得一提的就是“封驳”制度,这在世界监察史上都是很特别的,其他国家没有这样的制度。皇帝下一个诏书,门下省如果认为不妥,可以把它封驳。也就是把皇帝下的命令挡回去。所以门下省看起来作用很大。历史上封驳到底起多大作用呢?确实有个别皇帝比较开明,能够接受,既然大臣说我的命令不合适,那我就不施行了。唐朝的封驳最有成效,在李世民、武则天执政时,尤为成功。封驳不仅可以封诏书,甚至可以涂改诏书,在诏书上批示。这是唐朝社会开放、宽容、包容的时代特点的产物。

  唐宣宗时有个大将军叫李燧,唐宣宗认为这个人很好,德才兼备,要任命他一个很重要的职位——岭南节度使。当时皇帝的诏书已经发下去了,给事中萧放(给事中是官名,一直至明清都有。职位是很低的,到明清变成六科给事中,也就是现在的处级干部,最低的还有没达到七品的,现在讲就是正科级的干部)说这个诏书不能下达。李燧有很多问题,任命他到岭南去担当重任,绝对是不合适的,并列举种种理由。皇帝这时正在听音乐,宫女乐队正在演奏,他正在欣赏。萧放的话,他听进去了,觉得这个任命确实不合适,但是叫别人都来不及,便赶紧当场叫一个伶人骑快马去把诏书追回来。宣宗初年李藩担任给事中,发现诏书有不妥处,即于诏书末端批上意见退还。类似这样的例子,在中国历史上还能找到一些,这就是封驳。

  到了封建社会的后期,封驳制度存在的象征意义恐怕是大于实际意义。同样一个皇帝,在这个时期,他可以接受封驳,但另外一段时期,他权力膨胀了,或者昏昏然,他就不接受封驳。

  4、为监督(进谏)皇帝而设的一项制度:谏官制度

  谏官也称为言官,职责是“讽议左右,以匡君失”,主要是对皇帝进行讽议。秦朝开始有谏大夫,东汉称为谏议大夫。明朝张居正,通过编《帝鉴图说》,实际就起了一个谏官的作用,以古讽今,教育皇帝,这本书现在还在。唐代的谏官制度最为完备,出现好几位能够向皇帝进谏而且起到一定作用的著名谏官。大家都知道有一本书叫《贞观政要》,就是唐太宗在贞观年间,跟魏征和其他人的对话,实际上也是进谏的一种记录。唐太宗用非常残忍的手段通过“玄武门之变”上台,李世民后来为什么那样纳谏,表现特别谦虚,一个重要原因是他上台时候不光彩,有一种自卑心理在起作用。李世民确实把好多意见都听进去了,而且表现得诚惶诚恐。他喜欢玩一种鸟,有一次正在斗鸟玩鸟,结果魏征来了,他很害怕,怕魏征滔滔不绝地给他进谏,就把鸟放在袖笼里,结果魏征跟他说东说西,一两个小时过去了,那只鸟就闷死在袖笼里。所以魏征走了以后,李世民就很不高兴,但他不发作,这样的事情很多。

  现在我们看《贞观政要》以及《唐书》里面其他的记载,好多好的建议李世民确实是吸取了,比如说减轻农民的负担,减少征伐,不要随便就开战,都听进去了,所以唐朝经济才能发展。到后来,魏征死了,没有人对他进谏,唐太宗又有些膨胀了,去打高丽,结果损失很大,造成国家财政严重的危机,所以他退兵回来以后,很感叹,说魏征要是在世,我怎会做这样的事!可见魏征这些人对他的进谏确实起了作用。

  武则天,在许多人印象里是一个太狠毒的女人,自己儿子、女儿都可以杀的。但是你不能小看她,她有纳谏的器量,我看在中国历史上没有第二个人能超过武则天,别说政治上的一些进谏,有一些御史、大臣,对她进谏的内容甚至都涉及到她的隐私,让她很丢面子,武则天并没有动怒。大家都知道,武则天有几个面首,薛怀义、张宗昌、张易之等。在唐朝,大臣、御史们不能容忍这个事,所以不断向她进谏。当时有一个宰相,进宫门的时候碰到薛怀义,上去就给他两耳光。你想打了武则天的情夫那还了得?薛怀义马上去报告给她,武则天不但没有说这个宰相,而且还说你以后别走南门,你走东门就碰不上这个宰相,不就没有这种事了吗?这要多大的雅量!还有人给她上书,说你现在已经有好几个面首了,怎么现在又想找别人呢?大臣朱敬则就上书,说你已经有了几个情人,怎么还这样搞?武则天不但没有怪罪他,还说“非卿闻此言”,意即,不是你的话别人谁也不会说这个话,还赐给他绸缎百匹作奖励。人是非常复杂的,武则天有她很不好的方面,但是她掌权50年,绝非等闲之辈,她的政治雅量我看在中国历史上是独一无二的。

  宋代著名清官包拯先后做过御史、枢密副使等官,常常起谏官的作用。宋仁宗有一项任命,他不满意,反反复复进谏,距离很近,喷了宋仁宗一脸的唾沫星,这个历史上都有记载,宋仁宗没有发脾气,接纳了他的意见,收回成命,这很不容易。

  又比如说,明太祖朱元璋很赏识一个人,叫解缙。朱元璋在连续制造大的政治冤狱以后,朝臣都噤若寒蝉,解缙居然给朱元璋上了一个万言书,历举他的这些倒行逆施,这些内容解缙集子里都有,《明史》里也提到,朱元璋居然没有问他罪,虽然他没有收回成命,但也丝毫没有责备解缙。就此而论,朱元璋还不失为一个很有雅量的政治家。而且朱元璋晚年有反思,他认为自己在执政初期杀了那么多人,用炮烙剥皮等酷刑,这是最残忍的,这些做法不妥,后辈子孙一律严厉禁止再用这些酷刑。这一点,我认为他还是不错的,不像有些皇帝到临死都不肯承认自己有半点错误,看来朱元璋还不失为封建社会的一个好的政治家。

  雒于仁的进谏,在明朝的历史上,甚至在古代监察史上也是很特别的。他给万历皇帝上了一道奏疏,奏疏内容现在保存了下来,《明史》内有,别的文献也有,给万历皇帝扣了一个帽子,说他这个人是好酒、色、财、气。这时是封建社会后期了,皇帝君权至高无上,被神化了,所以明朝有的大臣上奏疏,看到皇帝就非常害怕。而雒于仁居然敢说万历皇帝好酒、色、财、气,历数他的罪状。万历皇帝这个人在我看来是一个非常糟糕的皇帝,但是雒于仁居然给他上这么道奏疏。万历要杀他,好几个大臣到深宫里去,给皇帝上奏疏,万历皇帝说,我眼神不好。他耍赖,就是不看。然后就发脾气,说我肝不好,最近调养刚好一点,他居然上这个奏疏。这几个大臣就说雒于仁这个人如何忠心耿耿,万历皇帝终于没有杀他,以后把他赶回老家了。

  我举这几个例子,是用来说明古代的谏官制度,归根到底要取决于人的施行,多数的谏官没勇气正面对皇帝的一些严重失误的政策去进谏。但是也有少数人,敢于进谏,在一定范围内,纠正了皇帝的一些错误的决策,对于维持当时政权的稳定、社会的发展,起到了好的作用。

  但总体来讲,中国古代的谏官对皇帝进行的监督,所起的作用是有限的。这个道理很简单,下面也还要说到,这就涉及到皇权制度。再好的一项官制的设置,随着人的变化也能变成一个非常不好的东西。譬如说御史,本来是很好,官虽说不大,可以监督百官,但到明朝,有的御史纯粹变成马屁精,变得阿谀奉承、藏污纳垢、同流合污。

  5、孙中山先生对中国古代监察制度的反思

  近代的观念跟古代当然完全不同,对中国古代监察制度进行认真反思,要到民国以后。辛亥革命期间,孙中山作为民主革命的先行者,长期生活在西方,对西方的监察制度做了深入研究。1906年他在日本东京《民报》创刊周年庆祝大会上发表演讲,不主张在中国搞三权分立,主张“五权”,把监察、考试这两个权力单独立出来。他说这个监察制度是中国历史上固有的,而西方没有,应该把它加大。考试即对官员的考核,在明清有非常具体的规定,叫京察、大计。孙中山甚至认为英国的考试制度是从我们这里学的,为什么要照搬它的呢?所以他不是很简单地主张全盘西化的人,而且他提出来“权能分立”,人民的权力跟政府权力平行来走,现在研究法制史的人仍可以从中得到一些启发。

  孙中山很重视权力要加以分制,权力监督,他这时已经有了权力制衡的观念。但是他个人的权力也是不受约束的。当时的革命党,是从华兴会、兴中会等带有民间秘密结社性质的组织慢慢发展过来的,所以孙中山的思想也受这种帮会的影响,他曾经做了一个规定,所有党员都要绝对服从他。而且早期国民党的老党员,每一个人都要打手印的,必须要绝对服从孙中山,而孙不受任何人监察,这就反映了他思想的矛盾性。

  革命元老吴玉章先生的回忆录里面有一段话是值得注意的,说的是孙中山在临死之前,对这个问题是有所反思的,他认为个人的思想不能凌驾于整个党的思想之上,全体党员的思想绝对是超过个人的。

  二、历代权力牵制的历史作用及局限

  1、中国古代的监察制度和权力牵制起过积极的历史作用

  任何事物都有两面性,都是一分为二的,这是一个简单的常识。古代的监察制度以及权力之间的互相牵制在历史上应该说无疑地起过积极作用。为什么?我国有5000年的文明史,这个文明指的什么?那无非就是指的物质文明,还有精神文明。物质文明在古代主要是农业生产,精神文明主要是文化。如果没有这两项,那我们这个文明就成了空中楼阁。

  古代生产力发展以及文化的发展,都是在封建的国家政权正常运作下,社会安定,才能产生的,国家政权怎么稳定?国家机器怎么运作?监察制度、台谏制度起了很好的作用。如果没有这些权力的牵制,一个王朝可能很快就腐败了,都成了短命王朝,像走马灯似的,那就天下老是乱来乱去,社会怎么能安定呢?这就不可能发展。所以从这个意义上讲,中国古代的监察制度对历史的发展起过正面的积极的作用,推动了历史的前进。而且中国古代监察制度在世界历史发展中,也是很特别的,为什么?因为我们的历史纪录非常悠久,譬如印度的历史比我们还早,但他们的历史文献记载是断断续续的,不像我们是连续的。所以我国古代监察史的遗产,在世界监察史上都占有重要位置,我们应该重视,很好地研究它。

  2、为什么只能叫权力牵制,而不是叫权力分制或权力制衡?这种权力牵制是如何失效的

  这里要说到基本概念的问题,为什么只能叫它权力牵制,而不是叫权力分制,或者权力制衡?

  因为古代皇权是不能分割的,没有政治分工,皇权无从制衡,谏官制度、御史制度有很大的局限性。而且政治分工、权力制衡的观念都是在英国早期的资产階級对封建主提出变革,向他们分权时候提出来的。现在很多书里概念使用不太妥当。皇权确实是不能分割的,皇权也不能让渡,所以在当时不可能对皇帝进行制衡,也不可能说有一个明确的政治分工,整个封建社会监督以及权力牵制都是在一个前提上面来进行的,就是皇帝制度。皇帝制度有几个根本性的东西,第一,皇帝是君权至上的,皇帝不受任何约束,他是至高无上的,尤其到秦汉以后,皇帝变成神了,天上下凡的神,怎么可以对神进行约束呢?

  第二,皇权是世袭的,家天下,一代代传下去,是嫡长子继承制,皇权绝对是不让分割的。皇权所享有的种种特权别人实际是不能过问的,无论是御史也好,谏官也好,不可能对这些根本的东西进行监察。中国历史上有很多皇帝,包括杰出的皇帝,他可能在一段时间里面接受监督,但后来经济发展了,社会发展了,他觉得自己权力大了,功劳大了,根本就不受任何人的监督,根本没法约束他。

  比如说,明成祖朱棣是用非法手段从建文帝朱允炆手里进行夺权的。朱棣夺了权以后,在朱元璋治国的基础上,社会发展了,经济发展了,国家发展了,在这一点上,历史上肯定他是一个正面的皇帝。但是中国历史上凡是有作为的皇帝,都有一个坏毛病,可以说是通病,只要江山坐稳,百姓有饭吃,马上就会头脑发热,不是穷兵黩武,就是好大喜功,朱棣也一样,派了几万人到沙漠里面去讨伐蒙古,耗费了巨大的国力。

  另外,明成祖永乐年间,郑和七下西洋,遍访30多个国家和地区。从洪武到成化年间中国产的白银一共3000万两,郑和七下西洋政府的财政拨款加在一起是700万两,没有全用完,但是花掉了600万两。你想,100多年间生产的白银一共才3000万两,七下西洋居然花了600万两银子,国家的财政几乎都要崩溃,所以当时的左侍郎夏元吉,他是反对下西洋的,同时,他也反对讨伐蒙古,认为国家财政难以承受,永乐皇帝就把他抓起来了,抄他的家。这个人是真正的清官,除了皇帝赏赐的一点东西以外,只有几身布衣服,还有瓦罐,非常清廉。永乐皇帝一看,也很吃惊,说他家里怎么都是布衣瓦罐呢?所以皇帝权力膨胀后,绝对不接受进谏,再好的进谏也不听。永乐皇帝死了以后,太子赶紧把夏元吉从牢里放出来,问国家搞成这个样子怎么办?夏元吉提出几条建议,最重要的就是不要下西洋了,用现在的话讲就是实行国家财政紧缩政策。

  近代宣传郑和是从梁启超先生开始的,辛亥革命前,他在东京写文章,说郑和是中国历史上一个伟人,为什么?因为他比达·伽马他们航海还早。但他接着提了一个问题,说为什么郑君之后无第二之郑和,达·伽马之后有千百个达·伽马?他这个问题,我认为很简单,郑和下西洋是朱棣一手制造的政治泡沫,完全不顾国家财政负担的沉重。我举永乐皇帝这个例子,就是说明,他还算是一个有作为的皇帝,但也听不进进谏。郑和下西洋是一个著名的例子,也是一个很典型的例子。

  3、研究中华民国史的一个启示

  去年兰州大学出版社出版了《中华民国反贪史》,作者是青年学者邱涛,这本书的序是社科院近代史所的研究员陈铁健先生写的,很精辟。他说:“回顾中华民国历史,导致一个政权兴衰的致命因素中,腐败是它的根本因素之一。最大的腐败,则是政治上的腐败……民国时期的北京政府和南京政府,并非不反贪污。然而,……法律监督、新闻监督、舆论监督、民众监督、分权制衡机制、监督机制等,一律被排除,或者名存而实亡。那么吏治之腐败,官场之贪墨,便如溃堤之洪水、下山之猛兽,一发而不可收拾。”中华民国历史离我们很近,对我们可以起到有益的借鉴作用。

  另外一个国民党的高官吴国桢去台湾后也在反思。他说蒋介石写一个字条就可以到银行提500万,蒋介石不反对别人贪污,尤其是不反对那些将官贪污,认为这些人贪污了,就很容易控制他们,操纵他们,这个观点我觉得蛮有意思。从历史上看,有点道理,有的皇帝甚至欣赏贪污,认为贪污的人,对物质利益看的很重,政治上就没有野心。比如,萧何贪污,后来就变成一种政治掩护。因为黥布谋反,刘邦去讨伐,但不放心萧何,就派几个人偷偷看萧丞相的动向怎么样。那个派去的人跟萧何关系不错,就说你这个丞相死期不远了,萧何听了大吃一惊,说为什么?他说现在皇上去讨伐黥布,对你相当不放心。萧何说我有什么办法?他说你要多买田地,甚至你可以贪污一些东西,这样让他看出你没有政治野心。结果萧何照办,用特权贱价买了土地,那些土地是可以抛售的。使者向刘邦汇报,刘邦闻之大悦,以为他好财了,对权力没有欲望,对他不构成威胁了。从这里就可以看出来,有些人居然存心贪污,以表明自己没有政治野心。中国历史上五花八门的事情很多,反贪可以变成政治控制的手段,但贪污居然也是自保的一种手段,这就充分显示了中国历史的复杂性。

  来源:北京日报- 理论周刊;作者:王春瑜;转载时有删节

  作者:王春瑜

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