孔善广:农村土地管理的“悖论”

  ——2006年7月7日在“农民土地权益与农村基层民主建设”国际研讨会上的发言

  我国人均耕地面积远低于世界平均水平,为此制定了一系列的法律法规是明确规定要保护土地耕地,实施“最严格的”耕地保护制度。但多年来经济发展和工业化、城市化过程中,对于土地的利用开发和保护问题上形成了一个巨大的“悖论”,更严重侵蚀农村农民的利益。

  一、“悖论”的现状

  土地耕地管理及保护的有关法律法规规定,城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。占用耕地与开发复垦耕地相平衡,即按照“占多少,垦多少”的原则,开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。甚至可以灵活变通,没有条件开垦的还可以异地“买指标”,缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。

  如果真正按照法律法规规定实行保护土地耕地,特别是能够按规定耕地占用与开发复垦耕地相平衡,“占多少,垦多少”,那么我国的耕地是不会大幅度减少的(除退耕还林还草部分外)。

  但是,与现实对比鲜明的是一组组令我们触目惊心来的数字:从1979年到1997年,国家从农村征收了2亿7千万亩土地,用于城区扩容、修路、建工厂和开发区建设。包括退耕还林(草)、农业结构调整和灾毁减少内,全国耕地面积1999年净减少650多万亩;2000年净减少近1900多万亩;2002年,这个数字已经变成2500多万亩;2003年更高达3800万亩;到2003年底,全国现有耕地面积比1997年全国农业普查时(1996年底的数据)减少了1亿亩。2004年耕地面积再度净减少1400多万亩;2005年度净减少540万亩。现在,全国耕地面积只剩18. 31亿亩,人均耕地还达不到1. 5亩,离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束性指标仅剩3100万亩。

  根据官方公布的数据,从2000年到2005年六年来,我国耕地净减少面积达一亿一千多万亩(其中包括1550万亩是非农建设占用耕地,这是难以置信的,大家看看现在珠三角和长三角平原非农建设占用耕地的现状可知事实),这与“最严格的耕地保护”措施及“占多少,垦多少”的原则形成巨大的反差。

  二、“悖论”形成的原因

  1、农村集体所有土地的所有权不完整。

  虽然宪法和法律规定集体土地归集体所有,但集体所有土地的所有权权限还小于国有土地的使用权限范围,既本人所说的“所有权小于使用权”,因为国有土地使用权者还可以将使用权抵押、出租、转让,而集体所有土地所有者却没有这种权限。对于商业性质开发而征用集体所有的土地,所有者并不能作为转让所有权“价格”的谈判主体,必须要由政府来“代理”。

  2、法律法规赋予政府的征地权和土地一级市场的垄断权。

  “国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”,这里有两个关键词:“国家”和“公共利益”。如开发商建商品房或投资者建工厂需要集体所有的土地,找地方政府征用土地,那么,开发商或投资者和地方政府,是否就可以代表了“国家”?是否就代表了“公共利益”?这些均没有明确的界定。

  至于被征用的“价格”(补偿费和安置费),农民集体是不能谈判和确定的,已经由法律规定了,《土地管理法》第四十七条明确规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。那么,如果农民集体觉得“价格”低不愿被征用是否可以呢?对不起,也给规定了,《土地管理法实施条例》规定,“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。

  这就是有一系列法律法规及政策所设计的“征地、补偿、批租”制度,明显使农村和农民对土地的所有权处于被动局面,是绝对不完整的所有权,不能有效保护农村和农民的利益,也为政府滥用“公众利益”之名而损害农民利益在法理上大开方便之门。

  3、财说体制和政绩考核制度的问题

  1994年我国实行分税制财政体制改革,从财政包干体制变为分税制,地方财权上移,地方政府越往下所掌握的财源越少,事权则层层下放,负担越重,财政压力越来越大,更有众多的考核指标,就是所谓的“中央请客,地方买单”之说。例如在2004年,中央的财政收入占全国财政总收入的54. 9% ,但教育事业费中央财政支出219. 64亿元,而地方财政支出3146. 30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。

  对于乡镇一级政府,掌控的财源最少,但直接面对和承担经济与社会管理事权的庞大人员。据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中央只负担2% ,省地两级负担11% ,县级负担9% ,78% 的经费要由乡镇这一级来负担,最后实际上就是由占大多数的农民负担。2004年,我国地方政府债务至少在10000亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增。很多地方政府特别是欠发达地区乡镇政府成为“吃饭财政”,甚至连公务员和教师工资的依时发出也成问题,也是乱收费、乱罚款,加重农民负担的主要原因。

  地方各级政府有各自的管辖范围,有为管辖范围的居民提供公共服务及解决当地的民生问题的职责,而且从县(市)级以上政府基本要设置与中央一样的机构,也有几乎所有一样的财政支出项目,更要完成中央有关的规划和指标任务,要就必须要有充足的财源才能为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”,必然要发展当地经济扩大收入来源。

  扩大财源途径之一是增值税25% 分享部分,必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目,加速经济发展、片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些大部分与土地有关,导致在连续的工业化城市化、“经营城市”的口号下,大量征用集体土地,不断扩张城市规模,发展城市建筑业和房地产业,以土地生财。一些地方政府的土地收入占财政收入的70% ,从此可见一斑。

  4、权力与资本在土地的经营开发中存在巨大的利益黑洞

  如“慕马案”中的主角慕绥新担任沈阳市长时期,沈阳市土地开发商打着“高科技农业”的幌子,大行房地产开发之实,大量土地被以行政划拨的名义圈走。从1997年至2000年间,行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年,沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币,而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元;与此同时,一批批腐败分子被造就,而天平的另一侧,失地农民只能背井离乡,在城市边缘苦苦挣扎与抗争。

  一个名叫“东方大学城”的项目,通过审批的规划面积只有5千多亩,而在东方大学城实际占用的11000多亩土地中,高尔夫球场竟然占据了6640亩地,仅高尔夫球场一项就超出通过审批的规划面积1000多亩!享受的是只有教育用地才能得到的优惠价格(5. 5万元),只有市场价(30万元以上)的六分之一,教育用地上进行商品房开发,并修建起了大量的高档别墅。

  资本通过与权力勾结,极其优惠价格地取得土地用于经营开发,获取巨大的商业利益,这些利益就这样流向了开发商、部分政府(批租)官员和金融(审批贷款)人员这些少数人手中,形成了一个个巨大的资金和利益黑洞,演出了一幕幕腐败大戏。

  三、有关认识

  我们存在既要珍惜土地耕地又要进行工业化城市化的矛盾;既要保护土地耕地又让政府有很大权力征用土地的矛盾;既要提高农民收入和降低城乡收入差别又要剥夺农民在土地上应有的利益的矛盾。这些形成了我国对农村土地问题的巨大悖论。

  我国多年来未能按照“占用耕地与开发复垦耕地相平衡”的原则管理耕地,农村土地耕地急剧减少,主要原因应归于目前的财政税收体制及地方政府的政绩考核制度的缺陷,也归因于现有法律法规对农村集体所有的土地的不公平对待,并赋予政府的征地权,必须修改相关法律法规条文,如明确政府征地中使用“国家公众利益”等条文的具体含义,而且经营性项目用地不能启动国家的征地权。属于经营项目用地的征用价格,农民集体和承包农户有权平等地谈判协商,并彻底改革“征地、补偿、批租”制度。

  事实上,我国实行世界上最严格的土地管理制度,但最终结果仍然出现严重的悖论,土地根本得不到有效保护,在工业化、城市化进程中大量的农村土地被占用,极大损害农村居民的利益。因此,是否要应该对根本体制重新审视?是否应该在土地产权制度上进行根本的变革?

  (本文是作者根据向研讨会提交的论文《农村土地管理问题的“悖论”》整理的发言稿)

  作者:孔善广

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