阮思余:“奥巴马新政”拷问美国总统权力

  摘要:结合美国当今所遭遇的20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机,以及总统职位这一特殊的权力,美国大选刚刚胜出的黑旋风奥巴马能否带来罗斯福意义上的“新政”,主要取决于奥巴马从富兰克林?罗斯福那儿能够汲取到多少治国理政的智慧。具体内容体现在:如何深入汲取罗斯福新政的经验教训、如何平衡政府与市场的关系、如何善用总统大权、如何发挥奥巴马的个性施政。任何一任美国总统要玩转总统、玩转华盛顿,都必须审慎践行总统的四大职能。包括超越利益集团狭隘的利益纷争,清晰界定国家利益,妥善平衡利益冲突、扮演好立法和行政部门的“总协调者”。对总统不切实际的期望,进而给予他更大的权力,结果却导致民众利益受损,类似这样的事情委实值得反思。总统权力到底有多大,到底该如何期待美国总统,看来这些质疑依然是一个悬而未决的问题。

  一、问题的提出:期待奥巴马成为第二个富兰克林?罗斯福?

  四年一次的美国大选,美国人总是期望选出最诚实、最能干的候选人担任总统要职;人们也总是期望可以选出像华盛顿、林肯和富兰克林?罗斯福那样堪称真正伟大的总统。为国家解决难题,摆脱困境、披荆斩棘、开辟新路。毕竟,富兰克林?罗斯福总统被视为率领美国民众度过了历史上最严重的经济危机,也是使美国“伟大的一代”赢得第二次世界大战的总统。

  奥巴马的支持者期待着奥巴马成为新的富兰克林?罗斯福。大选刚刚胜出的黑旋风奥巴马能否带来罗斯福意义上的“新政”?被誉为具有伟大历史意义的首位黑人总统奥巴马未来能否成为第二个富兰克林?罗斯福?能否成为公认的彪炳千秋的伟大的总统?对这些问题的解答,似乎已然做出了两个完全不同版本的答案。媒体的狂轰滥炸、选民的顶礼膜拜,或许对此有过之而无不及之的无限期许;严肃的学理分析、冷静的头脑判断,或许给出的却是另一幅与之不太一致的解读。

  美国总统是集多种角色于一身:国家元首、党的领袖、武装部队总司令、政府首脑和主要立法创议者。他是美国国家力量与威望的象征。在四年或者更长的时间里,就是他一个人担负着美国对外事务和诸多国内事务的最后责任。因此,也是遣词、声讨与非难诉求的最后责任追溯者,虽然他不一定真正在道德和行动上担当这种责任。???权力和威望如此巨大的美国总统,在经济危机如此泛滥、战争阴影笼罩华盛顿之际走马上任,而且是通过“竞争上岗”式临危受命,其能否带来“奥巴马新政”,也就成为媒体捕捉、学界讨论的焦点。

  二、问题的解析:从富兰克林?罗斯福那儿汲取治国理政的智慧

  结合美国当今所遭遇的20世纪30年代以来最严重的经济危机,以及总统职位这一特殊的权力,即将履新的奥巴马未来主政能否顺利、成为一个有影响力的、要重现克林顿时期的繁荣、甚至要与富兰克林?罗斯福相媲美的总统,诚然,这些都是一个未得而知的期待。毕竟,美好期待与能否实现是两回事。就总统本身来说,我们需要考虑诸多问题。比如,如何深入汲取罗斯福新政的经验教训、如何平衡政府与市场的关系、如何善用总统大权、如何发挥奥巴马的个性施政。当我们热切呼唤奥巴马新政之时,首先应该考虑的就是需要回顾、反思罗斯福新政。

  首先,需要从罗斯福新政中汲取治理经济危机智慧。要治理整顿当今美国的经济危机,确实应该好好总结反思大萧条的经验教训。20世纪30年代的大萧条、罗斯福和凯恩斯三者的结合,留给后世诸多珍贵的训诫。具体表现在:(1)经济的基本问题是失业,是如何使经济达到其潜在水平;(2)这一目标要通过维持足够的总支出——名义需求来保证,足够的总支出水平要通过对政府预算管理来实现;(3)如果总需求的管理适当,其它方面的经济政策——税收和转移支付制度、管制——可以用来实行收入再分配,帮助低收入阶层或其他“值得”帮助的阶层,而无须顾虑这些政策会对总产量产生不良后果。(4)联邦政府对经济的干预权力没有宪法的限制;(5)总统的行动主义政策——制定强有力的鼓舞人心的措施,与公众保持经常的联系——会受到公众的拥护,并有助于保持经济活力。???

  罗斯福新政是一门大学问。罗斯福的成功更是一个值得后世主政者反复琢磨的政治命题。现在若谈奥巴马新政,我们只能是从其竞选宣言中寻找答案。就此而言,目前我们稍微比较明晰的就是奥巴马关于失业的对策。通过重建日益破败的基础设施、在美国的各个角落接通宽带,将创造200万个就业岗位。未来的十年中,将每年在可再生能源领域投资150亿美元,进而新增500万个岗位;这些工作环保、薪酬丰厚、不能外包,而且能帮助美国摆脱对中东石油的依赖。???其它的“行动承诺”,要么太过抽象化,要么尚不足取信。更何况,总统的竞选承诺与主政后的政策选择不再是完全吻合,有些甚至是根本背离,这已然成为美国政治的公开秘密。毫无新奇怪异之处。对于那些仅仅以获得权力宝座为第一要务的政客而言,尤其如此。毕竟,打赢选战与治国理政是完全不同的两码事。即将走马上任的奥巴马政府如何从罗斯福新政中,汲取一定的治理经济危机的智慧,来摆脱当前的经济危机,恐怕是奥巴马班底从现在开始就亟需着手解决的头等大事。

  其次,需要清晰定位政府与市场之间的关系问题。在罗斯福新政时期,共和党和民主党意见分歧的焦点集中在政府在经济方面的作用问题。因而我们现在应该将分析的视点转向政府与市场的关系上。罗斯福及民主党认为,政府必须采取措施使国家从经济大萧条的困境中解脱出来,但共和党反对扩大政府职能活动的范围并干预经济。关于政府是否应该在调整和促进经济发展中起积极作用这一基本的分歧,至今仍然是民主党和共和党之间最重要的分歧之一。???在是次麦凯恩和奥巴马的竞选宣言中,我们也可以清晰明辨二者各自的政策主张、政府与市场的关系。从这次麦凯恩与奥巴马的竞选而言可以看出,这种分歧的重要性再次凸现出来。

  一次经济危机,就是一次对凯恩斯的深情呼唤。经济危机越严重,对凯恩斯的呼唤也就越热烈。在这次经济危机中,奥巴马主张强化政府的管制。包括部分减税,通过加强基础设施建设与可再生能源领域增加就业岗位,强化医疗保健服务,投资早期教育、结束战争等。相反,麦凯恩则仍然坚守共和党的自由市场逻辑。问题在于,经济危机之时,人们需要的不再是自由市场的自生自发秩序,而是市场基础上政府的有计划干预与强有力的监管;不是一味迷恋自由市场的魅力,而是追问责任政府、责任总统的兑现。从这一意义上来说,时势确实是在修理麦凯恩,同时造就奥巴马这位“改变历史”的总统。然而,政府这只手到底该如何、多大程度上伸进市场、嵌入社会?未来的奥巴马政府到底在多大程度上能够改变美国?虽然奥巴马已然决心要铁腕治理经济危机,然而从目前的情形来看,如何采取果断措施,有效治理当下严重的经济危机,尚不明朗。

  第三,需要善用不断扩张的总统权力。罗斯福新政的一个重要政治信号就是总统权力的扩张。于是,我们接下来需要考察美国总统的权力扩张情形。美国建国以来,宪法所赋予总统的基本权力没有什么改变,但是现代总统的影响力要比两个世纪前大得多。一位总统的权力及其影响力部分来源于他的个性和经历,也与时代的需要、国会党派的平衡、公民的价值观、国家所面临的事关生死存亡的挑战有关。总的来说,历史表明,总统的权力一直处于持续的增长之中,即使这种增长趋势有时不大均衡。1/3的总统扩大了自己的权限,最典型的就是安德鲁?杰克逊、亚伯拉罕?林肯以及两位罗斯福总统。

  当我们津津乐道于美国的三权分立,相互制衡之时,别忘了,还有一件更为值得关注之事。无论是国会,还是最高法院,都极大地推动了总统权力的扩张。当危机出现时,国会通常需要展开讨论,正如人们所预料的那样,国会常常将权力转交给总统,由行政机构采取任何他们认为是必要的举措。正因为此,伟大的总统通常被视为是给国会脸色看的总统。最高法院的传统历来是,倾向于对总统的权力做出扩大性的解释。最高法院偶尔也会阻止总统的举措,或裁定总统的行为不合乎宪法的规定。更多的情况则是,最高法院认定总统权力的扩张是合乎宪法之举。

  此外,战争时期,其它国家新武器、尤其是核武器威胁,比如朝核问题,也都特别容易强化、扩张总统的权力。而且,随着国家越来越多地介入经济和社会纠纷之中,有关的公共政策也就越来越复杂,这就使得总统职责逐渐扩大,白宫直接管辖的机构的数量也日渐增多。尤其是当新计划涉及多个国家机构之时,通常由总统身边的人来协调并制定一个统一的政策。???

  总统权力的扩张曾经遭受质疑,其至为关键的诟弊之处在于总统不负责任,以及单边行动。实际上,总统权力的增长也主要表现在他们采取的不负责任和单方面的行动上。理查德?尼克松所犯的罪行并不是一种反常现象,而是总统职位固有的滥用职权和胡作非为的不断膨胀的结果。无论是在外交领域,还是在国内政治,这种情形无不如出一辙。在外交领域,一方面,总统的权力越来越大,另一方面,人民普遍感到这位行政长官使用美国人民给予的权力时越来越不负责任,越来越没有作用,越来越不安全。在国内政治中,总统权力的增长依然没有赶上总统责任的增长。尽管总统声称要对经济负责,但是他们没有足够的权力来控制经济。如果真有什么增长的话,那也只是随着行政部门参与工业生产活动的增加,行政部门为了在决策过程中得到必要的情报、合作和领导权,它们对商团组织的依赖性增加了。行政干预经济的目的只是为了加快资本积累的过程,而不是为了控制经济,以利其朝着更为广泛和更为平等的精神这一社会目标发展。???

  奥巴马声称要加强政府的监管,充分发挥政府、而不单单是市场的作用,这势必面临的一个问题就是总统的权力扩张问题。无论是从民主党本身的主张,还是从奥巴马及其幕僚最近的表态来看,奥巴马主政之后,将会充分利用总统这一特殊权力,实现其施政主张。如果说,奥巴马执政,将会在一定程度上扩张总统的权力是可能的事实的话,那么,奥巴马如何善用这种扩张的权力,如何有效协调这种政府之剑与市场之手的矛盾,如何将总统的权力扩张与责任担当有机链接起来,看来依然是一个问题。毕竟,作为手段的权力与作为目的的权力,这二者之间存在着本质的区别。

  第四,需要富有领袖气质的个性。当我们在讨论罗斯福新政的时候,我们还应该关注的一个问题就是罗斯福的个性施政。从这一意义上来说,只有当我们把凯恩斯的理论和罗斯福的个性结合起来之时,新政才像是一次成功,才像是对未来而言可称得上的一个教训。如果说新政在经济方面的成功尚可怀疑,则其在政治上的成功不容置疑。历史上没有哪位总统能够像罗斯福那样主宰政坛,他的胜利不仅仅是选票的一次胜利,而且是治国理政的杰出篇章。正是凭着他的个性与行为,他使得整个国家在艰难的环境中渐次复苏。在他身上,我们看不到犹豫不决、优柔寡断,恰恰相反,正是凝聚着类似果敢善谋、大刀阔斧这样的优良品质,才成就了这样一位伟大的总统。???

  实际上,能否有效汲取罗斯福新政的经验教训,奥巴马将来能够采取什么样的行动主义政策,在很大程度上,将取决于奥巴马的个性施政。既有的分析、民意关注与媒体宣传太过强调利益集团及其政党的意识形态主张,而对此重视不够。对于考察每一位形式上或者实质上的总统,尤其是美国的总统,其实这一点应该引起我们的高度重视。这不仅是因为总统本身集诸多角色于一身,而且是人们天然地会对总统赋予太多的期待。尤其是陷于经济危机、战争困局中的人们,更是会将更多的“宝”压在总统身上。

  成功的政党领袖必须懂得战略而不仅仅是战术。为了赢得总统竞选和在国会中的多数党地位,他们必须在不太有利的环境中为自己谋得一席之地。???关于奥巴马邀请麦凯恩就金融危机共同发表声明的问题就非常典型地暴露了麦凯恩难以成为一个成功的国家领袖。9月24日,在金融市场接近恐慌边缘、经济形势遭受重击之际,民主党参议员奥巴马(Barack Obama)给竞选对手麦凯恩(John McCain)打电话。他想建议双方针对金融救助计划草案发表一份共同声明。几个小时过去了,奥巴马没有接到回电。当天稍后,麦凯恩在电视镜头前说,他已暂停竞选活动,专心参与起草救助法案的工作。据一位副手说,奥巴马针对这段画面问工作人员:“这话什么意思──暂停竞选?”周五在佛罗里达州的一个新闻发布会上,奥巴马说:能够同时处理多项事务将是总统职责的一部分。

  在9月24日(周三)的竞选活动中,经济动荡成为中心议题,这也是成为转折点的三天的开始。???易言之,对于此前选情不利的奥巴马来说,能够就此迅速提高民意支持率,大大超过麦凯恩。有人甚至因此将奥巴马的胜利归结为此次金融危机的不期而至,是金融危机帮助奥巴马成功地圆了总统梦。实际上,与其说是金融危机的天时功劳,还不如说是奥巴马善于在逆境中为自己寻求出路。实际上,大选后的民调也充分证明了这一点。60%的选民认为,美国面临的最重要问题是经济问题,而奥巴马在经济方面的表现比麦凯恩更好,因此关心经济的选民较多支持奥巴马。或许这恰恰就是奥巴马的高明之处。

  而且,美国选民会像重视政治理念和经历那样重视一位总统候选人的性格以及其正直程度。实际上,也确实有必要权衡总统的性格,考量其对宪法和民主价值的忠诚度以及他们自我控制情绪的能力,以使之向具有建设性的方向发展。美国人心中的理想总统包括如下因素:(1)勇气。对问题态度明确,关注普通百姓,把国家的利益置于政治之上。(2)经验。美国人希望总统有能力处理复杂的公共事务。总统应该有能力使人们团结在一起,解决复杂的问题。(3)政治能力。总统需要理解政治在治理国家中的作用,也要有能力成为一名高效的政治家。(4)了解历史、尊重宪法。尊重宪法及其价值观,对政策和市场运作以及外交和贸易都了如指掌。(5)远见。理想的总统应该有使国家更加强大的想法和可行的计划。总统应该有能力在经济、民权、平等、教育、贸易、核扩散、恐怖主义等方面英明决策。既能够做到洞悉全局,又能够做到目标明确。(6)倾听别人意见以及教导民众的能力。最好的总统既能够倾听我们的意见,又能够领导我们。总统不仅使我们知道他是什么样的人,更重要的是,要使我们知道,我们的国家将成为什么样的国家。(7)沟通能力。总统的沟通能力特别要表现在,良好的演说能力、控制媒体的能力。(8)鼓舞士气的能力。总统的职位不仅仅是宪法或政治意义上的。当我们经历全国性灾难或者挫折时,总统能够帮助我们团结一致度过危机、走出困难时期。????

  就这些方面而言,奥巴马堪称也有其特色与过人之处。其一,他大打“变革”牌。他反复强调“美国需要一个新的方向”、“我们所需要的变革”、“改变这个国家”、“改变这个世界”。如果这种“变革”是面对国家陷入经济危机的泥淖而难以,一马当先要担当重任的话,尤其值得尊重。其二,他善于凝聚民心,鼓舞士气。“你们可以选择希望而非恐惧、选择团结而非分裂、选择变革的希望而非墨守成规。如果你们投我的票,我们将不仅赢得此次竞选,还将一起改变这个国家、改变这个世界。”????如果民众的选择与奥巴马的未来的主政一致的话,那么,这种选择确实值得期待。其三,高超的沟通能力。只要比较一下大选前二人各自最后的演讲即可窥见一斑。读奥巴马《我们需要的变革》明显要比读麦凯恩《我们为何而战》更加令人震撼、更加合乎时宜。虽然二者的举措方面都比较空泛,相比较而言,奥巴马的举措则更为具体一些,至少他列举了几组数据说明问题。也至少说明了他还是有一个较为具体的想法。毕竟,能否实施则是其次的问题。至于其它方面,诸如经验、政治能力、远见等方面而言,尚不能说是奥巴马的优长。在很大程度上,恰恰是其遭受攻击之处。简言之,奥巴马班底未来能否率领美国民众走出经济危机的阴影,我们需要审慎分析华盛顿的头把交椅端坐者。正是他,在很大程度上,选择了美国未来的发展道路。

  三、问题的展望:通过玩转总统、玩转华盛顿,进而玩转美国政治

  任何一任美国总统要玩转总统、玩转华盛顿,都必须审慎践行总统的四大职能。奥巴马概莫能外。其一,超越狭隘的利益集团的限制。他必须像国会那样,在那些向政府提出要求的互相竞争的利益集团中充当一名“中间人”。尽管其方式必然是大不相同的。任何一位总统都无法忽视这些在政治体系中逐步形成的大小不等的要求。毕竟,每一个利益诉求者或者利益集团总是将总统视为潜在的直接或者间接的最终目标。而总统在诸多重大问题上的干预与否、干预程度的大小,都会起到实质性的影响、有时甚至是决定性的作用。问题在于,对总统而言,从竞选募集资金那一刻开始,就决定了其很难超越狭隘的利益集团的限制,而总统职位本身又要求其必须超越狭隘的利益集团的限制,这二者之间的矛盾如何协调,本身就是一个重大问题。

  其二,清晰定位国家利益。实际上,总统难以超越狭隘的利益集团的限制,也就内在地决定了总统在国家利益问题上必然也存在着诸多难题。总统会试图根据他自己的看法解释和谋求“国家利益”。国家利益总是一个模糊的、也是备受诟弊的概念。除非国家遭致毁灭性的打击、恐怖主义的袭击或者生死存亡的危急关头等类似非常时期,很难说有一套政策或者一套主张是符合整个国家的利益。几乎每一项政策都在不同程度上有利于或者是有损于不同集团的利益。于是,国家利益经常被化约为几组相互冲突的利益集团的利益。总统所必须做的就是,他必须选择那些能够给绝大多数美国人提供经济、社会和战略方面最美好的远大前景的政策目标,并力求达到这些目标。诚然,在国际政治中,这种国家利益相对容易处理。

  其三,明确界定各种利益冲突。不管是由前两者所导致的利益冲突,还是其它各种利益冲突,或许最后的协调者都将诉求到总统。总统平衡各方面利益冲突的行动,一直是多样化的美国社会的焦点,甚至是世界的焦点。在很大程度上,总统的诸多角色的集合往往赋予总统一种超凡的魅力,一种令人敬畏的气质,使总统发出几乎是无限神秘的光辉。要是这种魅力与气质能够同一个老练的政治家的真正精明强干结合起来,则其光芒将穿透每一个可能照耀的角落。他要是能够在国家、政党、利益集团与国际事务中更完美地摆平各种冲突、化解各种矛盾,那么,他将不仅是美国社会的焦点,更将成为世界瞩目的焦点。这既是美国自身的诉求,更是世界上诸多步美国后尘者的期待。

  其四,扮演好立法与行政的总协调者角色。如前所诉,随着总统权力的扩张,国会与法院都会将最后的“皮球”或者是定夺权交给总统,这本身就内在地强化了总统对于国会与法院的某种支配地位。立法与行政僵局的发生,更是推动了总统协调权力的扩张。此外,或许最主要的政治职能是,总统成为政府机构无数半自主的立法和行政部门的“总协调者”。有时候,他几乎是唯一的协调者。这就需要总统在国会、最高法院之间游刃有余。如果他能够以十分坚强的决心力图把自己的观点强加于他们,并且得到他们的极力拥护,那么,他就能够更加顺利地行使其职能。实际上,总统的声名往往取决于此。????

  质言之,对于任何一个走上政治巅峰地位的人士而言,总统职位既是一种机遇,更是一种挑战。是机遇大于挑战,还是挑战大于机遇,这既取决于不同的时势,也取决于不同总统所驾驭总统职位的方略。总统职位是美国政治体系的中心,是将诸多大权集于一人之手的机构,他可以成就一位伟大的总统,但也使总统有可能蒙受完全失败的耻辱。它是在永远流动和不断变化的五花八门的政治力量的汪洋大海中的一个据点,这个汪洋大海有把他推上历史的楷模和英雄的可能,也有把他吞没和打倒的危险。这个据点也向他提供一个稳定的权威中心,使他至少在某个时期能够实行统治、领导和革新。????

  综上所述,美国总统权力到底有多大,到底该如何期待美国总统,看来依然是一个悬而未决的问题。历史上,美国人曾经为他们需要一个什么样的总统而举棋不定。有时候,他们要求一个强有力的领导,但很快就会为那种强大力量的后果所困扰不堪;有时候他们要求行政部门少管一点,但又常常把总统的不太管事视为软弱无能。于是,历届总统在白宫权力过大或过小问题上走钢丝。因水门事件而下台的尼克松总统,引起人们对总统越来越多、非法地运用其权威的担忧;吉米?卡特被视为太软弱,而成为舆论攻击的焦点;罗纳德?里根试图扩展其总统职务的权力,以限制联邦政府的扩大。在其任期内,广为人知的有关其政府阁员滥用职权的丑闻,毫无疑问,这本身就是对总统职权扩张的一种质疑。美国不少人仍然在寻找一个圣经中先知者摩西那样的总统,期待他能够率领民众走出经济和外交困境的尴尬。人们常常对这一点认识不足。其原因或许主要是由于公众的期望促进了总统权力的扩展,这就使总统摆脱了开始时对其权力的限制。尤其值得注意的是,不切实际的期望以及给予总统越来越大的权力扩大了他们的过失。????

  就此而言,面对今天的经济危机与伊拉克战争,人们对奥巴马的期待或许正是源于此。将这种审慎、担心与警醒用在奥巴马身上,或许并非多此一举。尤其是对于那种热切期待奥巴马、世界上不少国家的奥巴马狂热膜拜症而言,这些话或许如同寒冬中的一次冷水浴,然而它却可以让我们更加明智地审视总统及其权力。奥巴马主政后,总统权力扩张是必然之举,不管奥巴马是否是美国人真正需要的总统,也不管奥巴马将来施政绩效如何,我们都应该秉持这样的心态。毕竟,无论是对于总统还是对于民众来说,这都是一种理智、一种稳重。因为,对于美国社会来说,如果不是在如此经济危机、如此战争困局,恐怕美国人并不需要一个更加扩张的总统权力。或许人们更为担心的是,如果长此以往,如许不断扩张的总统权力,本身就是值得高度警惕、甚至是极力声讨之事。

  作者:阮思余

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3 条评论 »

  1. 牛皮 说:,

    2008年11月15日 星期六 @ 15:03:24

    1

    当奥巴马选举成功时,麦克恩的支持者也庆祝.我相信美国人的爱国热情肯定能解决当前的困难.
    美国最伟大的总统是林肯,听说他不看报,因为他了解民意.总统期间,只做了南北战争与黑奴解放决定,因为他预见了民意.我相信奥巴马的成长经历也有了解民意的能力.所以肯定能成功.
    中共领导人,高高在上,只能预测武力能解决什么,不知道人民的愤怒和智力能罢免政府的行政.

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  2. yghxx 说:,

    2008年11月16日 星期日 @ 13:03:08

    2

    对美国而言,行政当局的权力即使扩大,也不会覆盖立法和司法的权力!所谓扩大也就只是有新的领域而言的,如对金融衍生产品和投资银行的监管力度,只要保持3权分立,那么所谓的新政并不会伤害整个国家制度!因为一个试图独裁的总统是没能力解决上述问题的。

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  3. 小蜜蜂 说:,

    2008年11月16日 星期日 @ 13:13:25

    3

    羡慕美国的民主政治体系。

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