曹思源:“橡皮图章”如何变?

  我国人民代表大会有个众所周知的雅号,谓之“橡皮图章”。过去我以为那只不过是别人对它的戏称。后来有一次我参加全国人大法律委员会和财经委员会在人民大会堂圆厅召开的企业破产法座谈会,中间休息15分钟之后、会议召集人对大家说:“好了,休息时间结束了,现在我们橡皮图章继续开会吧!”会场上一阵哄笑。哄笑中我感觉到“橡皮图章”一词并无恶意,也是他们自己的戏称。

  改革开放几十年了,许多事情都在起变化。“橡皮图章”能不能变?我说能变。

  至于如何变?请听我细细道来……

  人大改革的目标

  1986年9月28日,中共中央曾作出关于社會主義精神文明建设指导方针的决议。其中有一段话讲得很好:

  “我国社會主義发展中的主要历史教训,一是没有集中力量发展经济,二是没有切实建设民主政治。十一届三中全会以来,我们党强调没有民主就没有社會主義现代化,强调民主要制度化法律化,强调党必须在宪法和法律的范围内活动,切实推进党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”

  显然,民主与社會主義是缺一不可的。我们的目标,就是要建设真正拥有高度民主的社會主義,这是亿万人民的共同需求。如果说缺什么补什么的话,尤其需要在民主政治建设上痛下决心。

  建设民主政治的任务甚多,需要渐进改革,逐步扩大战果。经过长期研究,我认为人民代表大会制度的改革风险小而影响大,比较适于作民主政治建设的突破口。

  全国人民代表大会作为国家最高权力机关和最高立法机关,应当成为国家政治生活的中心。具体地说,全国人代会有必要、也有可能同时成为三个中心,即民主与法制建设的中心,民主训练的中心和国事研究中心。

  人们常说:要使社會主義民主建设制度化、法律化。这项任务当然必须通过大量的立法工作才能逐步实现。因此,人大作为社會主義民主与法制建设的中心是不难理解的。

  人们常说:中国缺乏民主的传统,广大干部群众缺乏民主的习惯,缺乏民主的素养。根据这一认识,恐怕不应得出中国不需要民主的结论,而应当说,中国现在尤其需要加强民主生活的训练。那么,民主训练应当在什么场所进行呢?民主训练的理想场所是在人代会的会场上。当选的人民代表一丝不苟地审议政府工作报告,严肃认真地进行差额选举,为一项议案的得失利弊慷慨陈词、各抒己见,这些场面通过广播电视,让天下人耳濡目染,不就成了亿万公民学习民主的最好课堂吗?1986年9月人大常委会审议破产法草案时,唇枪舌剑激烈辩论的实况由中央电视台播放出来,给人们留下的深刻印象二十多年都未能磨灭。许多观众说,希望各地的人代会、党代会、团代会也能那样真正地发扬民主。你看,这不就起了民主示范的作用吗?这不就是在带动全民族逐步提高民主素质吗?

  人民常常被教导说,要关心国家大事,要多为国家出主意想办法,但是在国家决策过程不公开的情况下,老百姓不知道国家正在研究什么问题,哪方面需要献计献策。人们只是在某项重大决策作出之后才被告知,该决策是如何之伟大正确。久而久之,在许多干部群众心目中,国家的重大决策都是自上而下落到自己头上,而不是他们自己或自己的代表审时度势、权衡利弊作出的选择。人们的这种体验导致了对国家决策不同程度的逆反心理和离心倾向。而在确立了人代会公开化制度之后,国家权力机关决策前的研究过程、辩论过程能通过现代传播媒介迅速为亿万公民所透视,亿万公民就能围绕人代会讨论的问题而思考、而讨论,并且有针对性地为国家出谋划策,会内会外结合起来,人代会就能成为全国人民的国事研究中心了。

  为了使我国人大真正成为全国政治生活的中心,切实担负起最高权力机关与最高立法机关的职责,我建议首先着手进行以下五个方面的改革:

  人民代表应人员精干、专职专薪

  众所周知,人民代表大会是由人民代表所组成的国家权力机关。《中华人民共和国宪法》第三条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”

  首先,人民代表的产生,决不能由任何机构或任何个人指定;指定的代表只会对指定者负责,不可能代表民意,不可能对选民负责;其次,不能把人民代表变成一种所谓的“荣誉”,仅仅以代表为荣誉职务的人,既没有对国家立法和决策负责的动机,也往往不具备对国家立法和决策负责的能力。

  不是“专职专薪”的人民代表,很难在行使国家立法权、决策权时尽职尽责。现在的人民代表都是兼职的,全国人大代表仅仅每年到北京开一次大会,各省的人大代表也只是每年到省会开一次大会,平时都是各忙各的本职工作,当官的当官、养猪的养猪、卖菜的卖菜。正如来自东莞的人民代表李锦生所说:“相对于本职工作的连续性而言,代表工作很可能会是”兼顾“的甚至”稍带“的,这必将导致代表权力及职能的弱化”。这些平时不研究人大工作的人民代表对国家大事的科学决策很难发挥作用。

  作为国家最高权力机关的常设机构全国人大常委会,其大多数“常务委员”也是不搞常务的兼职人员,也是名不副实。

  因此我认为,人民代表大会的组织机构应当有所改革,主要是将人大与其常委会并轨。这就意味着:

  一是取消现有的各级人民代表大会常务委员会;

  二是通过在公民中定期普选产生专职专薪的人民代表,组成常设的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人代会选举产生主席一人,负责主持人代会会议和大会闭会期间的日常工作。副主席一至二人协助主席工作,无需更多副职。

  现在全国人大代表近三千人。这么多人开会,根本无法深入研究工作,基本上是人海战术、大轰大嗡、劳民伤财。为了提高工作效率,人民代表的人数应该大大压缩。全国人代会只需由三百名左右的代表组成,省级人代会由一百名左右的人民代表组成,省以下人代会的代表人数以此递减。通过修改宪法,将目前人大常委会的职权概由人代会统一履行,这就无须重叠机构“人大常委会”了;同时要规定:“凡不能坚持每天八小时从事人大专职工作的,不得为人大代表候选人;凡因故一年有六十天以上不能参加人大会议和人大其他工作的,应辞去人大代表的职务。”

  为了保证国情统计的真实性和科学性,有必要将统计部门划归全国人代会和地方各级人代会直接领导,机构名称为国家调查统计局和地方调查统计局。各级调查统计局应根据统计法和其他法律,健全工作制度,及时向国家和地方各机关、团体及科研工作者提供统计数字和统计分析。国民经济主要数据和情况,每年必须定期向全体公民公布。凡需保密而不公布的统计资料,统计局须以专项正式文件列出目录清单。

  人民代表大会代表、正副主席及专门委员会正副主任、委员和所有工作人员(临时邀请的除外)的工资,一律由人代会发放。他们任职期间不得在其他任何机关、单位、政党兼任职务和领取工资、奖金、津贴、补助,不得接受任何方面的赠款和贵重礼物。

  人民代表大会秘书部门负责定期出版《人民代表大会公报》、《人大会议发言记录集》、《法律汇编》等。除涉及机密事务的材料可以列为专号、缩小发行面、推迟公布时间之外,其他一切材料都应该如实且及时向全民公开,使公民能够及时了解立法机关的活动和各位人民代表的主张,并作为选民考察人民代表以及在下次选举时考虑如何投票的重要依据。

  由人代会掌握财权

  中国目前的财政体制是财政大权由政府独揽。虽然财政预算由人民代表大会审议批准,但是政府总是先斩后奏,立法机关往往奈何不得。如2008年国务院以4万亿元应对经济危机的决定就没有经过全国人大审议批准。不仅如此,而且,人民代表大会、政治协商会议、人民法院、人民检察院等等国家机关都必须向政府财政部门作揖要钱。这种财政体制,使得立法权和司法权的独立性都大打折扣。现在世界上几乎所有的国家都是由议会掌握财权。只有这样,才能把基本关系理顺。建议我国各级人代会设立拨款委员会,由该委员会根据本级人代会通过的年度财政预算,按财政支出需要拨款,交由中央国家机关和地方各级国家机关规范安排使用。其中巨额拨款项目,必须通过人民代表大会专项答辩会审议后才能批准执行。

  全国人代会拨款委员会可以把财政“蛋糕”大致切成七块:全国人民代表大会、政治协商会议全国委员会、中央人民政府(国务院)、国家军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院各一块,国家机动财力一块保留在拨款委员会手中。预算修改、追加拨款,概由人代会审议批准。地方财政没有国防费用开支,只需切成六块,各自规范使用,各大机关都对人民代表大会负责,而不是都对政府下属的财政部门负责。

  我国宪法早已规定各级人代会是国家权力机关,由人代会行使财政拨款权,统管财政收支的大盘子,完全名正言顺。这将有利于从经费上理顺国家机构相互之间的分权制衡关系,保证它们各司其职,避免不必要的交叉、干涉和内耗。

  人民代表大会议事要以大会发言为主

  《全国人民代表大会议事规则》(以下简称“规则”)第十二条规定:“主席团认为必要的时候,可以召开大会全体会议进行大会发言,就议案和有关报告发表意见。”这种规定一方面暴露出主席团权力过大,一方面又把本属于正常程序的大会发言,变成了由主席团控制的一种特殊情况,十分不妥。

  人大代表,无论主席团成员或非主席团成员,其权利都是平等的,会议主席团可为会议服务,但不能取代或限制人民代表行使知情权、发言权与决策权。

  在人民代表大会上,人民代表主要是通过大会发言和表决来行使自己的权力。可是按上述规定,只要主席团不同意,任何人民代表要在大会发言的愿望都得不到实现。这是不是有点过分?

  大会发言影响较大,便于各种意见直接交流,互相启迪、深入辩论,从而减少决策失误。人民代表大会既然称作“大会”,理所当然,大会发言和辩论就应是其主要的议事形式,中型会议和小组会只能是辅助形式。否则,全国人民代表何必花那么多路费和住宿费集中到北京来开会?只需把大会文件和资料发到各省、市、自治区,在当地分组讨论讨论就算了。最近几年召开的全国人民代表大会,越来越多的人民代表要求作大会发言,进一步说明了大会发言的必要性和重要性。当然,为了保证大会的效率,可以限制每一位人民代表的大会发言时间,但不能以任何理由取消任何代表在大会发言的权利。

  为此,建议“规则”第十二条修改为:“大会秘书局应当根据要求在大会上发言的代表人数,安排大会发言。就同一议题,大会发言者每人可以发言两次,第一次不超过十分钟,第二次不超过五分钟。”

  为了便于人代会集中精力讨论绝大多数代表共同关心的主要议案,建议对“规则”作相应修改:

  “第十九条 ······秘书局须将人民代表向大会提出的议案或议案提要(均应限于一千字以内)印发给全体代表,在提案截止日之后的三天以内,以书面投票方式选出票数最多的5-10项重要议案,列入本次大会议程,由本次大会审议;其余议案则由相关专门委员会审议之后,再向全国人代会提交审议结果报告,最后由全国人代会审议并作出决议。”

  人代会应在冬季开会审议年度计划和预算

  全国人代会的重要职权之一是审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政预算。但是每年3月召开全国人代会时,当年计划和财政预算不仅早已下达,而且已经执行了四分之一,可谓“先斩后奏”或“边斩边奏”。这种程序使立法机关的决策成了马后炮,成了被行政权愚弄的对象。人民代表审议时,尽管慷慨激昂,评头论足,可是计划和预算的基本格局已经不可能改变了,未奏已先斩,无可奈何,只得照样批准通过。

  为此我建议:以审议国家年度国民经济和社会发展计划及财政预算为主要议程的全国人民代表大会,开会的时间改在每年第四季度,比如说10月底11月初。这样做并没有什么实质性的困难,却能使人民代表对次年的计划及财政预算作出有效的审议;需要修改的、需要调整的,才会有时间进行修改和调整,从而保证立法机构决策的权威,一改过去人民代表的审议“说了也白说”的尴尬状况。

  地方各级人代会召开的时间也存在上述问题,须作相应的改进。

  立法工作要充分公开化

  政治公开化是实行宪政民主的必要条件。国家立法、行政、司法的工作都应当公开化,而立法工作的公开化是更为基本的条件。公民没有知情权,其参政议政无从谈起,“主权在民”也就难以落实。同时,在政治公开化的诸多项目中,最容易做到的也是立法公开化,即议会公开化。当今世界各国议会公开化已经成为普遍通行的重要原则,不少国家都把它载入了宪法。

  人民代表大会对人民公开,本是题中应有之义。“规则”第十八条明确规定了“全国人民代表大会会议公开举行”,并且确立了公民对人民代表大会的旁听制度,这是很大的进步。但是该“规则”在第十九条又规定“全国人民代表大会在必要的时候,可以举行秘密会议;举行秘密会议,由主席团征求各代表团的意见后,做出决定。”这就违背了公开化的原则。

  并不是说人民代表大会不可以举行秘密会议,在讨论某些国防问题、外交问题或其他涉及国家机密问题的时候,可以而且也应当举行秘密会议。问题的关键在于,必须明确人大会议公开化是基本制度,会议保密只能是非常情况下的特例,而且这种特例必须经过特别程序,即由三十名以上的人民代表提出议案,经大会全体代表三分之二以上的多数作出决定,才能开秘密会议。如果不这样严加限制,作为会议期间临时性会务机构的主席团随时都有权决定召开秘密会议的话,人代会的公开化原则就没有稳定可靠的保证了。

  再者,建议在“规则”第十八条第三款增加“由全国人民代表大会秘书局设点,公开受理公民、团体和社会组织旁听全国人民代表大会的申请。”现在我国一些地方人代会在实行旁听制度后,公民反应热烈,踊跃参与,效果很好。

  建议在“规则”第十八条第四款之后增加一款“大会、中型会议、小组会及各专业委员会的各种公开会议均允许记者采访,允许电视台、广播电台录音、录像,现场直播或录播。”

  在“规则”第二十三条规定“对准备提请会议审议的重要法律草案,可以将草案公布,广泛征求意见,并将意见汇总印发会议”。建议将其中“重要法律草案”改为“所有法律草案”。

  在“规则”第四十八条“全国人民代表大会根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议”后面,建议加上一句:“并公布调查报告的全文或摘要”。

  此外,建议全国人大代表凡有条件者,均宜在互联网上开设个人博客,公布自己的提案及有关部门的答复,公布自己对人大所讨论的议题的意见,定期在自己的博客上公开向选民述职并公布选民及网友的相关评议。

  众所周知,与党政军警相比,人民代表大会需要保守的机密最少,因此人民代表大会公开化的难度并不大,公开的主要内容就是人民代表在讨论国事中的各种不同意见。人代会公开化有助于公民与人民代表之间的沟通,扩大人民代表大会制度的影响力,有利于国家政治生活的活跃,有益于民主政治及和谐社会的建设。

  中共十二届六中全会提出切实推进整个社会生活民主化的任务,已经二十三年了,真是弹指一挥间!人们常说,改革在与革命赛跑,民主政治的建设也在与革命危机赛跑。只有积极进行社會主義民主的改革与建设,才能争取主动、争取立于不败之地。

  2009.3.2

  作者:曹思源

当前位置:中国报道周刊 » 百家争鸣 » “橡皮图章”如何变? 浏览数

发表您的评论