黄佶:中国政改路线草图——两条线,三只角,四个点

  摘要:中国的政治体制改革应该是渐进的、充分利用现有资源的、问题解决型的。为了解决当前严峻的官民对立,应该把党政联合体拆成平行的党-政两条线,相互不兼职,使用不同的考核指标,用前者制约后者。党组织制约政府的方式可以分三个阶段进行完善,逐渐从党的组织部直接任免政府官员,进化到通过党组织在人大中占据的多数席位,对政府进行监督和制约,形成党-政-民三角结构:政府依法管理人民,人民用选举人大代表的选票牵制党组织,党组织利用人大依法制约政府。这既可以理顺党-人大-政府之间的关系,也能够使党的执政权获得合法性基础。本次全球金融危机暴露出民主制度的缺陷:政府被民众绑架,福利水平无节制的提高,国家坐吃山空。因此,在构成中国权力结构的党、政、民三个力量之外,还需要利用“旁观者清”的第四种力量,形成党-政-民-士四点结构。民主之外还需要集中。除了横向的权力牵制机制,中国还需要多条纵向的权力控制机制。

  1,引言

  中国党政一体,力量强大,决策和行动起来无人能够阻挡。如果决策正确,人民万幸;但如果决策错误或出现腐败,人民则毫无力量进行制约。一年多前,重庆市委书记决心打黑,全市上下立即雷厉风行,人民欢天喜地;但最近,该市委书记对重庆市容连说了三个“不满意”,于是重庆开始大力整治市容,拆除户外广告、关闭小吃摊位和报亭等,影响了很多人的生计。政府还计划投入 1170 亿元,人们对这笔巨资的来源和使用也有很多疑问。但在强大的党政联合体面前,人民虽有不满和疑惑,但根本无力阻止。

  另一方面,中国只有自上而下的制约机制,但这个机制启动门槛高、滞后量大、效力有限。强拆民宅现象持续了那么多年,死了那么多人,中央最近才开始“震怒”,提出要追究官员的责任,(2010年5月25日新华网报道:日前,国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。“紧急通知”要求严格征地拆迁管理工作,切实维护群众合法权益。通知规定,因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。)但地方政府仍然我行我素,导致新的死亡事件(5月27日,郑州市一饭店老板阻止暴力拆迁时,被挖掘机从楼上扯下身亡)。

  显然,只有当地的、平级的制约机制,才可能及时或提前对错误决策以及贪污腐败行为进行制约。但目前在中共党外,中国不存在足够强大的制约力量,新闻媒介和网络舆论都受到严厉控制,即便如此,一些地方政府还一直在试图立法禁止“人肉搜索”。因此,坐等党外形成足够强大的制约力量,不仅远水难救近火,而且这个力量失控的可能性很大,容易导致社会动乱。

  2,双线结构

  要建立当地的、平级的制约机制,当前最简便的办法就是建立“双线结构”:自省或市一级开始,各地各级党组织和政府完全分开,人员不再相互兼职,财务相互完全独立,政府管事、管钱(政府预算),党组织不参与政府决策,也不碰钱,而是在旁边监督政府的工作。上级对党政两条线使用不同的考核指标,使两条线的人员无法勾结。例如对党组织的考核指标主要是当地人民的满意度,这样,党组织的人员即使为了自身的利益(政绩、升迁),也会主动监督政府条线的工作,使其不损害或少损害人民群众的利益。

  把权力分配给两条线,使其相互牵制,不仅能使权力受到制约,还有利于中央加强对地方的控制和管理。两个一公斤的砝码如果放在天平的同一个托盘里,要使天平动起来至少需要两公斤的力量;但如果两个砝码分别放在左右两个托盘里,只要在任何一个托盘里放一只几克重的小砝码,就能改变天平的状态。这就是“四两拨千斤”。

  3,应该正确认识和处理“执政效率”和“执政效果”的关系

  党政分开过去也搞过,但后来又恢复党政一体了。表面的原因是“为了加强党的领导”,但在中国,政府人大政协工会妇联共青团少先队及其它各种外围社会团体都在党的控制下,党政分开并不会使党失去领导权。笔者认为,迷恋党政一体的真正原因是为了提高党的执政效率。大家都知道,民主机制的一大弊端就是执政效率低。

  因此,要从根本上消除对党政一体的迷恋,必须正确认识并摆正“执政效率”和“执政效果”之间的关系。执政效率高,只有在决策正确的情况下,才是好事,例如重庆打黑。但如果决策是错误的,那么执政效率越高,则执政效果越差。厦门建设PX项目,引发民众强烈不满,最后官方被迫中止该项目。如果在决策建设这个项目之前,经过广泛的论证和征求意见,最终做出正确的决策,看上去效率低了,但效果却会是好的。

  “萝卜快了不洗泥”,虽然效率很高,但吃了要生病,治病要花钱,康复需要时间,最后的效果很差。历史上的“大跃进”、“赶英超美”、“跑步进入共产主义”,都是欲速则不达的典型。党中央最近做出大力发展新疆的战略决策,无疑是非常正确的,但在具体如何进行方面,必须审慎。我的外婆生前一直叮嘱即将出门的晚辈:“慢就是快”,充满了深刻的哲理。

  执政党不能为了提高“执政效率”而不考虑“执政效果”。在现代社会,人民群众的利益越来越多元化,执政者未必十分清楚哪些事情符合人民的利益、哪些不符合,而且符合这部分人民利益的事情,很可能损害了另一部分人民的利益。因此一味追求效率,未必会有好的效果。重庆整顿市容,对大多数市民和游客并非坏事,但因此砸了很多平民百姓的饭碗,却没有配套的补救措施,就变成坏事了。为了追求执政效率而党政一体、权力高度集中,也为贪污腐败创造了条件,导致人民对党离心离德,损害了党的总的执政效果。因此,能否处理好“执政效率”与“执政效果”之间的关系,也是一个执政党是否成熟的标志。

  为了稳妥起见,新的党政分开工作可以自下而上地逐渐从基层开始试点,各地可以根据实际情况调整进度,不必一刀切,不必追求“效率”,而应该以“效果”为重。

  4,党政分开后,党组织要干的事情很多

  党委成员不再参与同级政府的日常工作之后,应该把主要精力投入到“微服私访”中去。市委书记完全可以在富士康公司里呆上一个月,和普通员工一起上班下班吃饭住宿洗衣服,搞清楚工人连续跳楼自杀的症结到底在哪里;市委副书记完全可以在煤矿的坑道里呆几个星期,搞清楚矿难无法根除的原因;政法委书记完全可以陪冤民从头到底打一场官司,搞清楚司法不公的原因到底是什么;分管农业的县委常委完全可以在村子里住上半年,搞清楚农民的困难和需求到底是什么;分管经济的常委完全可以整年泡在开发区里,了解到底是什么因素在制约民营科技企业的发展;……。难道只有坐在办公室、会议室或宴会厅里才能执政吗?

  执政党要代表人民的根本利益,首先要深入人民,了解人民。革命胜利之后,党的干部进城掌权坐办公室了,更没有外敌强迫他们深入人民群众了,党就尤其应该主动地建立起强迫党员干部深入基层的制度。这才是党的万岁之道。

  5,党组织制约政府手段的三个进化阶段

  党组织对政府条线的制约手段可以是多方面的。党的组织部掌握着本地政府官员的任免权,这是党组织制约政府官员的基础。党组织发现政府工作中存在问题之后,可以及时地对政府官员进行制约,强度可以从低到高:沟通交流,谈话批评,党内警告,开除党籍,撤销其职务,更换政府官员(当然,必须走一下人大程序)。

  虽然党政双线结构在理论上具备监督权力的功能,但政府官员仍然有可能通过贿赂党的干部,来逃避制约。另一方面,党组织直接任免政府官员,也不符合中国的宪法和有关法律。因此,在合适的时机,党组织对政府官员的制约模式应该继续进化。制约模式的第二个阶段是:党的组织部不再直接任免政府官员,而是通过在人大中安插党的干部和听从党委指挥的人士担任人大代表,然后通过他们在人大中占据的多数席位,依据法律授予人大的权力,监督政府工作,制约政府官员。

  在中国的人大代表选举过程中,各地各级党组织强行安插自己信任的人员,甚至指定哪些人必须当选,这是公开的秘密。这虽然和理想的民主政治有很大的差距,但出于理性,我们完全可以接受这一现实。在中国建设民主政治,不是在一片空地上建造楼房,而是对一座旧楼房进行改造翻新,改造的同时还不能影响楼内居民的安全和日常生活。因此,这注定了中国的民主政治建设必须是渐进的。

  我们应该这样理解:从党组织直接任免官员,进化为党组织通过人大代表(虽然其中的绝大多数人是由党组织选择的),通过人大这个平台,依法对政府进行制约,这本身就是一个巨大的进步。

  当然,在上一步改革稳定之后,党对政府的制约模式需要继续进化:党组织逐步减少安插人大代表的数量,逐步增加货真价实的人大代表的比例。具体的做法是:党组织平时就安排好的党员深入选区,为民服务,然后在人大代表换届选举时,提名这些党员参加竞选,他们依靠平时积累的民意支持,赢得选民的选票,当选人大代表。然后党组织通过这些货真价实的中共党籍的人大代表,去制约政府。对于那些党外的、深受选民拥戴的人大代表,党组织则可以把他们发展为中共党员。

  一位读者批评说:“中共现在还有好的党员吗?”暂且不论这一批评是否过于绝对和悲观,对这个问题有个现成的答案:“如果制度不好,好人也会变坏;如果制度好,坏人也会变好。”如果党组织只能通过人大多数席位实现执政权,只能通过严格的选举获得人大代表资格,这将迫使党组织吸收好人入党、选派好的党员深入选民、提名好的党员去竞选。外国的议员和政治家们也并非天生就是道德高尚的人,是好的制度在迫使他们努力地为选民服务。

  党只能通过竞选获得人大多数席位,进而获得执政权,对党来说是很麻烦的事情。但是党应该认识到:执政权的根本是民心向背。党只有占据了道德和思想制高点,在道德上无懈可击,治国思想和战略路线符合人民的根本利益,才能赢得民心。

  如果失去民心,任何权力都将失去。包括军权。毕竟绝大多数士兵和军官都来自普通百姓家庭,都有一个由普通百姓构成的社会背景。而只要有了民心,即使原来没有权力,也会被民众授予权力。一群相互陌生的网友一起出去旅游,领队一般由活动发起人自然担任。但如果他在活动中自私自利、独断专行,很快会被大家抛弃;而一个普通成员在旅行中大公无私,热心助人,对旅行线路和食宿安排等事宜很有见地,大家会主动称他为“老大”,服从他的指挥,跟着他走。因此,权力的本质不是图章,而是民心。

  这里再次涉及“执政效率”和“执政效果”的问题。紧抓从历史传承下来的权力不放,的确效率最高,但可能因为脱离人民的现象日益严重,党员干部的贪污腐败现象日益严重,最终丧失民心,导致全面彻底地失去执政权,因而效果最差。通过选举获得执政权,则可以迫使党的干部密切联系群众,扭转党正在迅速失去民心的危险趋势。看上去很麻烦,但效果却最好。

  6,三角结构

  从党的组织部直接任免政府官员,到利用党在人大中占据的多数席位,依法制约政府官员;从党的组织部在人大中安插听话的人做代表,到通过组织党员为人民服务,赢得选民支持,当选人大代表;完成了这些进化环节之后,党组织这条线对政府一条线的制约机制,就完成了整个进化过程。同时也彻底理顺了党-人大-政府之间的关系,形成了完全符合中国宪法和法律的政治结构,也解决了党的执政权合法性问题。

  这个结构是一个封闭循环、一物降一物的三角形结构:政府(第一只角)依法管理人民(第二只角);人民通过手里选举人大代表的选票,制约党组织(第三只角),迫使其为人民服务;党组织利用在人大中占据的多数席位,依法制约政府(第一只角)。

  在一个社会群体中,只有每个组成部分都受到牵制,这个社会群体才可能是稳定与和谐的。在一个三口之家中,如果父亲和母亲都怕儿子(“小皇帝”),或者父亲和儿子都怕母亲(“雌老虎”),或者母亲和儿子都怕父亲(酗酒,暴力,……),这些家庭都不可能是幸福安定的。但如果儿子怕父亲(严父),父亲怕母亲(“妻管严”),母亲怕儿子(溺爱),这个家庭即使出现问题,也能够找到合适的化解方法:如果儿子沉溺于网络游戏,荒废学业,将受到父亲的管教;如果父亲教育孩子时方法过于粗暴,将受到母亲的制约;如果母亲热衷于在邻居中传播八卦消息,父亲可以通过儿子去阻止。也许儿子对母亲吼一句:“你以后少在外面给我丢人现眼!”母亲就不会再公开积极地传八卦了。

  与党-政双线结构相比,党-政-民三角结构中增加了“人民”(选民)这一角色。在双线结构中,党组织为人民服务的驱动力来自上级的考核,来自党的干部创造政绩、获得升迁的欲望。在三角结构中,则是人民直接用手里的选票迫使党的干部为人民服务。当然,上级党组织仍然可以用合适的考核指标制约党的干部,并可以在考核指标中增加一项:“中共党员在当地人大中的席位数”。

  中国的现实是一党独大。但不排除这样的可能性:党外出现其它政治力量并和中共争夺人大席位。这种现象对中共是好事。出现新的政治力量,标志着党没有能够代表一部分人的利益,这能够使党得到必要的信息,调整自己的工作,去代表这部分群体的利益,并把这些新的政治力量整合进党;竞争者的出现还能够形成“鲶鱼效应”,促使党组织更加谦虚谨慎,反省自己的工作,更好地为选民服务。

  7,四点结构

  三角结构很接近现代民主模式了。但西方式民主的一个重大缺陷在这次金融危机中得到了充分的暴露。在民主政治中,政权来自选民的选票,因此,政客会主动迎合选民,结果整个国家被民众绑架。日本民主党去年上台,靠的就是乱开空头支票。自民党开始还批评民主党,但没有收到任何效果之后,自己也开起了空头支票。

  民众天然地希望少工作、多拿钱、高福利,这导致实行民主制度的国家普遍地寅吃卯粮、坐吃山空。当希腊政府试图通过减少福利缓解财政危机时,民众生气了,后果很严重:游行示威,打砸抢烧。伟大的美国立国不过两百余年、二战胜利后进入鼎盛状态至今不过六十余年,现在却已经债台高筑,到了永远无法还清的程度了。在很多人看来,美国实际上已经破产了。在我看来,中国农民工已经用廉价商品灭掉美国了。日本、英国等发达国家也都面临同样的问题,只是没有像希腊那样爆发出来,它们的经济也不像美国那样与中国人的切身利益紧密相连,所以没有受到国人的注意而已。

  中国的政治体制改革既要解决当下的“官府欺压民众”问题,也要避免未来可能出现的“民众绑架政府”现象。在设计政治制度时,我们要改变一个观念:“民众是绝对正确的。只要按照民众的意愿去做,就不会出错。”这个观念是错误的。人都是自私的。官员会是自私的,党员会是自私的,民众也会是自私的。

  人类社会要能够千百年的正常运转下去,就不能由着人的性子来,必须对人的“好逸恶劳”本性进行制约。应该严格执行“救急不救穷”的古训;即使“救穷”也应该坚持“授人以渔”的原则,而不是“授人以鱼”:“救穷”的重点应该是穷人的孩子而不是成年人。要保证穷人的孩子获得必要的教育,使他们从根本上摆脱贫困的命运。对于有劳动能力却选择吃“低保”的人必须采取严厉的措施,迫使他们进行劳动,即使从事的工作是他们所不愿意从事的。

  除了制度上的制约,更应该形成正确的舆论环境,对民众加强思想观念上的引导,不论这种引导的形式是宣扬儒家传统、宗教布道还是共产主义思想教育。党的宣传部门应该在这方面多加努力。除了福利问题,还有很多其他问题也需要逆着人性、逆着经济利益和经济规律来处理。在这些问题上,真理往往在少数先知先觉者手里,而不在唯利是图的民众和跟着他们转的政客手里。

  但如前文所说:没有一个人是完全正确的、绝对靠得住的。书生或“杞人”们对于社会的前瞻性思考也许是有道理的,但如果让他们掌管政府实际权力,又可能因为他们的片面、狂热、迂腐,而引发灾难。因此,应该给他们一个足够重要的平台发表他们的警世恒言,使民众和政治家们有所警觉,但又不必让他们有实际权力直接干预政府的工作。

  中国的政协没有实际权力,但说的话又能够受到官方和新闻媒介足够的重视,因此,可以把政协作为这个平台,使政权之外的有识之士(包括身为中共党员的)以“旁观者清”的优势,从宏观的尺度远眺中国或本地区的前进方向,对未来道路上可能出现的问题,做出必要的提醒。他们的话可以听,但是否照办,则取决于民众和官员的觉悟和态度。

  至此,形成了党-政-民-士“四点结构”:党-政-民三点构成的“三角结构”掌控中国的实际权力,书生等有识之士构成权力系统之外的第四点,从思想观念上对社会施加必要的影响,避免在人“恶”的本性驱使下,社会走上错误的道路。

  从党政一体发展为党-政双线结构,可以救官民严重对立之“近火”;从党-政双线结构发展为党-政-民三角结构,可以消除双线结构的隐患,解决党的执政权合法性问题,并迫使党员干部深入人民群众,使党永远不脱离人民。从党-政-民三角结构发展为党-政-民-士四点结构,可以使中国避免民主制度的通病,保证未来至少五百年的繁荣昌盛。

  以上的“政改路线图”每一步都是在现有基础上的微调,每一步都能使中国的政治结构有所改善,因此,造成的社会震荡很小,也容易得到党和民众的支持。虽然是书生之见、井底之见,但毕竟也是一种思考的结果,希望能够引来很多“玉”。

  8,讲完“民主”讲“集中”

  以上仅是关于横向政权结构的思考。中国是一个大国,必须建立强韧的纵向的控制构造,才能保证中国不内争、不分裂。实际上,中国目前纵向的权力控制结构只有中共党组织这一条线。虽然这条的力量很强大,但只有一条线毕竟是不安全的,至少要双保险,最好是多重保险。

  仅靠党组织一条线维系整个国家,存在一个风险:一旦党因为犯错误而下台休息,整个国家就散掉了。苏联就是前车之鉴。国家分裂后,党即使改正了错误,也无法重新恢复过去的领导范围了。如果在党线之外,还有其它强大的系统维系国家,那么,党的暂时下台休息,不会导致国家分裂。党在改正错误、重新赢得人民支持之后,仍然能够恢复原来的执政范围。

  因此,中国至少还应该加强两个纵向系统的建设:人大和政府。例如上级人大有权否决下级人大的决议和人事安排;上级政府有权否决下级政府的决策;上级人大和上级政府有权对下级人大和下级政府下达强制性的指令,例如地方必须严格控制债务和财政赤字的规模,不能超过规定的极限,等等。这样,不论什么人控制人大和政府,都能保证中国的完整。当然,纵向系统如何与横向系统相协调,还需要进一步探索。

  作者:黄佶

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