巩胜利:贪官腐败、外逃,中国国病、不治之症

  据中国社科院的调研资料披露:从上世纪九十年代中期以来,中国外逃党政干部,公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员,以及驻外中资机构外逃、失踪党政官员人数目高达16000至18000人,携带款项达8000亿元人民币。近年,由官方媒体曝光的腐败分子外逃或将资金转移境外的典型个案不胜枚举。这些犯罪嫌疑人潜逃境外的目的地主要集中于北美、澳大利亚、东南亚一些地区。

  具体来说,涉案金额相对小、身份级别相对低的,大多就近逃到中国周边国家,如泰国、缅甸、马来西亚、蒙古、俄罗斯等;案值大、身份高的腐败分子大多逃往西方发达国家,如美国、加拿大、澳大利亚、荷兰等;一些无法得到直接去西方发达国家证件的,先龟缩在非洲、拉美、东欧的小国,伺机过渡;有相当多的外逃者通过香港中转,利用香港世界航空中心的区位以及港人前往原英联邦所属国家可以实行“落地签证”的便利,再逃到其他国家。

  (一)

  据中国人民银行(中国央行)网站首次刊发《中国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告分析——中国外逃的腐败分子是怎样把巨额财产转移到境外?中国央行反洗钱部门一直在进行深入研究。2011年6月14日,央行网站刊发名为《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》的报告精简版本。该报告由央行反洗钱监测分析中心课题组完成,完成时间约为2008年6月。

  报告整体分析指出,中国党政官员因经济犯罪外逃,始于上世纪80年代末。近年来外逃的腐败分子及其转移至境外的资金究竟有多少,至今还没有一组确切公认的数字,只能根据各方报道勾画出大体状况。报告指出,中国人民银行在监测思路上以“获取非法资产”和“向境外转移资产”阶段为监测重点,依托并充分利用大额交易和可疑交易报告数据库,加强对重点地区、敏感行业、特定人群和特定消费方式的监测,同时将自主分析和协查分析相结合。报告建议相关部门应建立合作安排或工作机制实现信息共享,建立反腐败机构互派特派员制度,海关建立反洗钱相关数据查询、通报机制,建立与国外情报机构的交流等方式,完成反洗钱监测任务。

  (二)

  中国央行分析报告解读称,中国贪官向境外转移资产主要有八种方式:

  1)、用现金走私来转移。主要是通过腐败分子本人夹带在行李中直接携带出境,这种方式较为简单,普遍,费用低廉价,但同时可走私的数额非常有限,风险也比较大;此外腐败分子通过某些代理机构(主要是地下钱庄)利用一些专门跑腿的“水客”以“蚂蚁搬家”、少量多次的方式肩扛手提地在边境口岸(主要是深圳与香港、珠海与澳门海关)来回走私现金,偷运过境后再以货币兑换点名义存入银行户头。这种方式虽然手续比较麻烦而且还要交给地下钱庄一定的费用,但风险较小,很难追查。2)、替代性汇款体系在中国主要表现为以非法买卖外汇、跨境汇兑为主要业务的地下钱庄。以人民币和外币的汇兑为例:其人民币与外汇的兑换和汇付以间接的方式进行,而不以直接汇兑的运作手法完成,人民币不必流出境外,外汇也不必流入境内,各自分别对应循环。利用此种交易方式跨境转移资产的主体较为复杂,除了腐败分子和国企高管,还有某些企业为了避税逃税和享受外商投资优惠待遇而进行跨境转移其灰色资金,以及走私、贩毒等犯罪分子和恐怖分子以此转移其黑钱等等。3)、利用经常项目下的交易形式向境外转移资产。此种形式大致有五类:进口预付货款,出口延期收汇;伪造佣金及其他服务贸易项目对外付款;通过企业之间的关联交易实现向境外转移资产的目的;利用假的进口合同骗取外汇管理部门核准外汇汇出境外;少报出口,多报进口。4)、利用投资形式向境外转移资产。此类资金转移的特点是资金向境外转移在形式上基本合法,通常以企业正常海外投资的形式转往国外。资金性质的改变发生在境外,在境外被腐败分子非法占有或挪作他用。采用此种手法转移资金的多为大型企业高管人员或某项具体业务的负责人员。

  5)、利用信用卡工具向境外转移资产。腐败分子或其特定关系人通过在境外使用信用卡大额消费或提现来实现资金向境外转移。目前我国对此类经常项下的个人支付没有严格的外汇管制或限制。而对于各发卡机构来说,只要持卡人单次消费或提现是在信用额度内且按时还款即可,并不做累计消费或提现的限制。这就为腐败分子利用信用卡进行资金境外转移提供了可乘之机。6)利用离岸金融中心向境外转移资产。这些人多为上市公司或国有企业的高管人员,主要采用以下步骤:第一,转移企业资产。企业管理层与境外公司通过“高进低出”或者“应收账款”等方式,将国内企业的资产掏空。第二步,销毁证据,漂白身份。7)海外直接收受。腐败分子并不从国内向境外转移资金,而是在境外直接完成贪污、受贿等过程。例如,发案单位在国外进行采购时,有实际控制权的腐败分子可以通过暗箱操作得到巨额回扣。这些回扣不转到中国,而是直接存入腐败分子在境外银行的账户,或转换成境外的房屋等不动产。更隐蔽的做法是不涉及现金,而以安排子女留学等方式作为交易。8)、通过在境外的特定关系人转移资金。此类参与转移资金的特定关系人在他国均已取得合法身份,或者是留学,或者是他国居民或公民。境内的腐败分子一方面可以通过其特定关系人以合法手续携带或汇出资金;另一方面,这些特定关系人利用其国外身份在当地注册企业后,以投资形式在中国开设机构,然后以关联交易等形式转移资产。

  (三)

  到2011年初,中国“改革开放”30多年,但中国贪官外逃,基本上还是难治的不治之症,特别是对一些党政高官基本上更是一种无奈之举。以原中共云南省省委书记、原国家电力公司董事长高严、厦门赖昌星等就是历史经典、至今无法超越的案例,严案发于2002年10月,至今近10年过去,但中国所有司法机构无法就高严是活、还是死,活不见人、死不见尸给一个说法,没有任何人能将这个高严说清楚、给一个当然的国家说法。前中国国家部长级的“原国电”掌门人高严——原中国国家原电力公司,不管是从资产还是员工上来讲,都远远大于一个中型国家一般,据当年世界银行《2004年世界发展报告》数据显示,原中国国家电力公司,2001年营业总收入为48374.5百万美元(当时“财富”排名公开数据),排名美国《财富》2002年“全球最大500家公司排行榜”第60位,是中国国家当年上榜的第一企业,其英缩写为“STATE POWER”),但中国贪官外逃,给中国国家造成重大、天量损失,且没有任何人能说清楚。

  2002年9月,高严在“原国电”掌门人任上“神秘失踪”。资料显示,一个月后,有关高严失踪的传闻开始见诸报端,称其潜逃至澳大利亚。但高严之后,又有高铭(高严之弟),1954年1月6日生,1999年移民加拿大温哥华;陈兴铭(曾是高严属下),1949年11月25日生,国家电力公司财务公司总裁,吉林人,已移居洛杉矶;王媛(高严儿媳),已移居加拿大多伦多。高严案,涉及近100人外逃海外,给中国国家造成不计其数的国家财富损失。

  (四)

  面对贪官携国家、政府的财富、巨款外逃,所有的愤怒和慨叹都是必需的,但这显然不能仅此而止。鉴于贪官外逃一旦成功,便会因人员引渡难和资金遣返难等障碍而致正义无法实现,着意于预防和警戒是理所当然的思路。但如何预防和警戒,与过去各方所提出的一些措施相较,作为金融管理机构的央行的本次报告更多地显示了专业性。报告指出,人民银行在监测思路上以“获取非法资产”和“向境外转移资产”阶段为监测重点,依托并充分利用大额交易和可疑交易报告数据库,加强对重点地区、敏感行业、特定人群和特定消费方式的监测。这里凸显的,是金融机构在反腐中的作用,而这种作用在过去的反腐行动中,可能被相对忽略了。

  强调金融机构在反腐中的作用,但同时也应注意,这种作用的发挥必须遵循金融机构的基本职业伦理,要减少贪官外逃的可能,一个卑之无甚高论却又是最见疗效的办法还是阳光行政,依靠制度约束权力。其实鉴于贪官外逃问题的日益严峻,“用制度约束权力”的尝试早已开始。从上个世纪90年代到现在,官员个人重大事项报告、配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理办法、官员财产申报等制度就不断出台,有些地方为了防止“裸官”外逃,还特别规定“裸官”不得担任党政正职和重要部门的班子成员。相关条文不可谓不密,在现实中也起到了一定作用,但远未臻理想之境,其中的缺憾或许在于,我们似乎总难以走出“官员监督官员”的路径,看似严厉的制度在执行过程中缺乏起码的透明度和公信力,随意性极大,对敷衍制度者也没有相应的罚则,难以真正产生制度性威慑。

  强调用官方的制度、国家极少数人的“权力”“制度”来约束是中国进行了60多年的“建国大业”,但至今依然显得无力而苍白、一无是处;做为一个国家,一个唯一执政党的大国,更应该强调制度所能够发挥公民、以及国际社会所发挥的正常作用和基本国家环境。一言以蔽之,如果公众的监督在制度中是不可缺位的一个环节,那么所谓“用制度约束权力”就有异化为“用权力约束权力”的国家风险。贪官外逃及其后续效应已成转型中国无法承受之历史重,当下重温一些政治学常识、经济学典故、以及哲学原理也许并不多余。与全球大多数“法制国家”相比,美国、欧洲(德、法、英等以及众多40多个欧洲国家相比)、日本等为什么就没有这么多的贪官外逃?值得历史、以及中国60多年来加以借鉴、治理、建树的是:因为中国做为一个大国,也完全处于地球人类的这种大环境之下,人家能做到、避免的,中国却做不到?           (作者系《国情内参》首席研究员)

  作者:巩胜利

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1 条评论 »

  1. GWJ 说:,

    2011年07月03日 星期日 @ 08:01:43

    1

    唉,不治之症。

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