陈积敏:美国“亚太再平衡”战略前路难料

  自2009年执政至今,奥巴马政府在全球战略布局上最突出的一项动作便是实行所谓的“亚太再平衡”战略,其内涵至少包括两个方面:一是从全球范围内调整力量配置,收缩美国在欧洲的力量部署,并将其转移到亚洲地区;二是在亚洲地区内的力量分配,即从原先主要力量集中的阿富汗、伊拉克等地区脱身,并将这部分力量转移到东南亚国家,实现区域内美国力量的均衡分布。

  奥巴马政府进行如此大力度的战略调整,其意图至少包括两个方面:首先是战略意图。这主要包括两点:其一是应对中国崛起对地区乃至全球政治格局所带来的震动效应,尤其是对美国全球优势地位所带来的冲击性。尽管美国对于中美力量对比的差距有着十分清晰地认知,但中国实力增势之迅猛依然令美国不安。仅以经济角度为例。根据世界银行的统计数据,在冷战结束初的1993年,中国国内生产总值(GDP)占美国GDP总量不到7%;到了本世纪之初的2001年,中国GDP总量占到美国GDP总量近乎13%;至2009年,中国的GDP占美国的GDP接近36%.2012年,中国的GDP总量就已经占到美国GDP总量的53%以上。

  美国同盟体系面临严重信任危机

  这种增长速度怎能不让这个一心维护其世界主导地位的“老大”忧心忡忡呢?更重要的一点是,中国的未来发展前景巨大。之所以作出这样的判断,主要是考虑到中国政府有着明确的发展战略,并且详细列出了时间表与路线图;整个中国社会正处于积极进取的上升期;中国人的勤奋与智慧为发挥中国发展潜力提供了关键的人力基础;再加上中国从近代以来所经受的波折中总结了经验、吸取了教训,国家的纠错、纠偏、适应能力明显增强。从这个角度来说,这个国家的未来发展潜力与空间是不可限量的。正如近期来华访问的拜登副总统所指出的,美国相信中国人民一定能够在建设伟大强国进程中不断迈上新高度。

  其二是确保对亚洲盟友的安全承诺真实有效。冷战后,尤其是新世纪以来,美国同盟体系不时面临着严重的信任危机,这主要是因为明显的外部威胁消失、美国与部分盟友的政策立场相左、盟友自主性增强以及美国国力相对式微所致。当然,在亚洲地区的盟友,尤其是日本,对于发展日美同盟,其意愿是十分强烈的。但因为美国自身所面临的财政、党争、外交等困境,日本对于这个“老大哥”的安全承诺也产生了质疑。事实上,这种质疑并非是空穴来风。例如,奥巴马缺席今年的亚太经合组织(APEC)会议便令亚洲国家颇为担忧。

  在这种情况下,美国必须要做出明确的姿态性表示,即美国对亚洲盟友的安全承诺将继续有效。为此,拜登副总统在12月2日至7日对日本、中国、韩国进行旋风式访问,奥巴马也表示将于明年4月访问亚洲。为了坚定亚洲国家对美国履行义务的信心,美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯(Susan E. Rice)11月20日在乔治城大学发表题为“美国的未来在亚洲”(“America’s Future in Asia”)的演讲,明确了美国亚太政策的方向。她指出:“对亚太的再平衡仍然是奥巴马政府外交政策的一个基石。无论其他地区出现多少热点,我们都将继续深化我们对这个至关重要地区持久的承诺。”

  其次是经济意图。根据世界银行的数据统计,2012年东亚及太平洋地区的经济增长率达到7.5%,而全球经济增长率仅为2.2%.这一地区对世界经济增长的贡献率达到40%.如果扩展到整个亚洲地区,其对全球经济增长贡献率超过了50%.从这个角度来说,亚洲地区已经成为推动世界经济发展的最主要引擎。与此相反,美国整体的经济形势仍不乐观。尽管经济处于缓慢复苏之中,甚至2013年第三季度经济增长率达3.6%,远超市场预期,但美国失业率仍然高达7%以上,这已经逼近了美国人所能承受的心理底线。

  经济状况直接关系到普通美国民众的日常生活,从而也触动了华盛顿最敏感的神经。12月3日,美国皮尤研究中心(Pew Research Center)与美国外交关系委员会(The Council on Foreign Relations)共同发布的民调结果显示,81%的受访者认为,保障美国人就业是政府的优先工作。另外,12月8日,皮尤研究中心又发布了另一个民调结果显示,65%的受访者不满奥巴马政府的经济政策,奥巴马的支持率也降到41%,成为其第二任期以来的最低点。因此,如何尽快带领美国经济走出困境,尤其是降低失业率成为奥巴马政府不得不面对的棘手问题,尤其在2014年中期选举即将来临之际。亚洲地区与美国的经济振兴息息相关,赖斯就表示,“美国出口的商品和服务有整整四分之一去往亚洲,而我国大约30%的进口来自该地区。我们对亚洲的出口与100多万美国人的就业直接相联”。因而,亚洲地区的经济快车对于美国经济复兴具有不言而喻的重要意义。

  从现象上来看,奥巴马政府实施亚太再平衡战略的意志坚决,共和党对此似乎也无异议,这为其政策推行提供了重要的政治基础。那么,它的前景如何?这主要需考虑以下几个因素对美国的制约度。

  削军费影响美国全球行动力

  一是美国国内的财政状况。一国的财政状况与一国的经济状况有着必然的关联。目前来看,美国的财政状况十分糟糕,最近出现的政府关门事件便充分体现了这一点。面对财政吃紧的状况,奥巴马政府也试图予以扭转,例如大幅削减军费。这虽然能够缓解美国财政赤字奇高之忧,却会对美国在全球的行动能力造成影响。美国防长哈格尔就表示,未来十年美国国防部需减赤约1万亿美元,这严重影响到美军处置国际危机的能力与效力。他批评道:“这些减支太快、太多、太突然、太不负责任。”不仅如此,由于经济状况不乐观,美国人对奥巴马政府外交政策的支持率也有所降低,这影响到了奥巴马政府推行亚太再平衡战略的社会基础。据12月3日所发布的民调结果显示,56%的受访者对奥巴马政府的外交政策不满;52%的人认为,美国应该首先关注自身事务。另外,53%的人表示,美国过去十年作为全球领导者的影响力下降,这是近40年来的第一次。

  二是世界其他地区的安全状况。从本质上讲,再平衡战略是力量的重新配置,这种调整是存量调整,而非增量调整。也即,如果世界上其他地区的安全状况恶化,原先用于强化亚洲的美国力量将不得不削减。从这个角度来说,再平衡战略对外部因素的依赖性极高。例如,“阿拉伯之春”所引发的的中东地缘政治动荡,从很大程度上牵制了美国实现再平衡战略的进程。

  三是亚洲区域内国家的态度。亚太再平衡战略给亚洲区域内国家带来了双重心理反应:一方面,它们欢迎美国介入亚洲事务,并将其视为平衡中国崛起的重要外部力量。当然,这主要是安全角度的考量。但另一方面,亚洲国家又需要保持并发展好与中国的关系,这不仅是希望享受中国经济快速发展的红利,而且也有地缘战略的考虑,毕竟中国也是一个亚洲国家。因此,大多数亚洲国家极不愿意在中美两个巨人之间选边站队,平衡外交或等距离外交是它们的优先选择。因此,美国希望通过加强与区域内国家关系,甚至是“拉帮结派”的方式来达到其战略目标并不容易。

  四是中国发展的状态。美国亚太再平衡战略针对中国的意图十分明显,但中国的发展形态又是美国亚太战略最重要的影响变量之一。从根本上来说,亚太再平衡战略的目的是实现美国在亚洲的最大国家利益,这决定了美国在战略推进中必须要处理好与中国的关系,从而也决定了美国在实施其亚太战略的过程中必须要考虑到中国的战略关切,必须要把握好战略防范与战略接触之间的“度”。否则,奥巴马的亚太再平衡战略难保不会成为美国外交史上的另一个“滑铁卢”。

  由于经济状况不乐观,美国人对奥巴马政府外交政策的支持率也有所降低,这影响到了奥巴马政府推行亚太再平衡战略的社会基础。据12月3日所发布的民调结果显示,56%的受访者对奥巴马政府的外交政策不满;52%的人认为,美国应该首先关注自身事务。

  作者任职于中共中央党校国际战略研究所

  作者:陈积敏

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