丁学良:香港政争之源:主权治权分歧

  本月底的这几天,中国人大常委会要对香港的政治改革做正式的决议。由于这是一个业已公布的议程,近几个月来无论是在北京(此简称是指中国分管香港事务的多个中央机构)还是在香港,双方都在为这一决议的出台做各种准备。香港几乎每周都有触目惊心的街头活动,泛民主派和亲政府派一直在街头活动方面进行“点对点、面对面”的激烈竞争——你方做一次近百万人规模的签名活动,我方也做一次;你方搞一次十几万人的大游行,我方也搞一次。双方都说对方的数字不靠谱,但规模确实都很大,香港街头运动的记录多次刷新。双方在舆论发声的交锋上也异常频繁和火爆。

  北京对香港问题的底线已经披露

  在层出不穷的这些声音中,有两点是最核心的,但最关键的第一点在香港似乎还未获得全面足够的重视:

  第一点,几天前香港的主流媒体报道说,北京决策层已经在两个可能出现的问题的相对重要性上,做出了艰难而明确的选择。第一个问题是可能导致香港金融区瘫痪的大规模占领中环活动;第二个是2017年香港特区行政长官的普选程序,北京不希望看到“不放心的被提名者”进入主要候选人的名单上。最后,北京做出了一个“两害相较取其轻”的决定——宁可让占领中环的大规模事件发生,也决不让自己不放心的候选人入围。控制遴选特首,比控制街头抗议更为重要。你闹归你闹,我选不动摇。

  第二点,北京反复宣示:选出来的特首一定不可以损害国家安全;与中央政府不一致、要求结束一党专政,就是危害国家安全。这就公开划了界,对“违反国家安全”正式作出了富有中国特色的硬性解释。

  北京以上的艰难决定及其解释的源头,涉及到对香港问题至关重要的“四权”的认识。这就把近几个月来双方越来越激烈的争议和眼花缭乱的种种说辞,打回了“原形”。

  什么“原形”?那乃是与整整30年前的1984年,中国掌舵人鄧小平在各种主要矛盾上权衡以后、毅然宣布收回香港的决定直接相承。这“四权”是香港多年里所有重大政治争议和冲突的温床,既包括民众的街头运动,也包括2017年特首选举前后几年中香港政府的基本走向。不讲清这“四权”的纠纷,就无法看清当下的局势和下一步的趋势:香港未来的几年一定不可能是安稳的,一定是风雨加雷暴。

  北京的看法:“主权”和“治权”合一

  第一权是主权。今年是鄧小平宣布收回香港主权决定的30周年,再加上中国人大常委会本月底要发布香港政治改革的决议,各界人士中了解当年香港回归争议的人士纷纷出来温故知新,感慨万千。1980年代初期,鄧小平政治生涯“三落三起”中的第三次崛起,正值中国党内军内国内的大局未定之际,他还来不及仔细考虑香港问题。可是中英之间近一个世纪前签订的租让条约“大限将至”(这是当年香港总督发回伦敦的“年度汇报”原措辞),如何处理香港问题就被匆匆忙忙地摆到案头。

  对于十分棘手的香港主权问题,北京高层也没有长期考虑后拟定的方案。中共领导层内部当时存在着不同意见,其中有两派最具代表性。一派是“不动派”,即主张让香港的地位不要大动,基本持续下去,因为中华人民共和国过去三十多年里虽然主权未落实于香港,也并不影响充分利用香港为中国服务。这种状况维持下去,对中国的经济外贸继续有利。另一派则认为香港的地位需要改变了,不能继续让英国管理。

  争议纷纷之中,鄧小平一锤定音,决定1997年要收回香港。这就体现于1982年9月24日鄧小平与英国首相撒切尔夫人会面的那场著名谈话。根据英方的解密文件,鄧小平讲话时,指主权问题不能讨论,中国一定会在1997年收回香港主权,否则难以向中国人民交代:“如果到时未能收回主权,新中国会跟清朝一样,现在的领导人就像李鸿章一样……中国人民不会再信任他们的领导,中国政府就要退出政治舞台”。邓说不会立即宣布收回香港的决定,但最迟一两年后宣布。1984年果然宣布了(《明报》2013年3月24日有关英国解密文件的翻译)。

  而鄧小平只做最重要问题的决定,不管细节,这是他的决策特点。当时鄧小平最关心的是主权问题,那是他认为涉及香港唯一重要的大事。鄧小平那一代人,青少年时目睹了太多的中国主权被屈辱损伤,所以收回主权并不是面子问题,而是大政治,是涉及百年轮回的国运问题。至于香港回归后如何去管理,香港与大陆关系的细节如何,他并未作很多考虑。在一定程度上,这也不是他那时考虑的优先问题,因为百废待兴的中国还有总体改革开放的更大、更难的问题摆在他的面前,更加迫切。

  英国曾试图以“主权”换“治权”

  在“主权”这个最高层次下面的权力是“治权”,即管治权或治理权。同样是在以上提及的英方解密文件中,部分章节证实了英国政府当年的第二方案:在“主权”问题中方不让步的最坏情况下,退一步要求中国把香港的治理权仍然保留在英国手中。这种两权分离的安排,有如大公司的董事会和经理层的双重架构——中国是掌控香港主权的“董事长”,英国则是负责香港日常运作的“总经理”。

  解密文件显示,1982年9月23日早上,撒切尔夫人与时任总理趙紫陽第二次会面(第一次会面谈的是国际议题),专门讨论香港问题。面对撒切尔夫人多次提出的,若香港回归中国会引起全球来港投资方的信心危机,趙紫陽老实相告:“如果要在两者间只选择其一,中国视主权优先于(香港)的繁荣稳定”。撒切尔夫人说,当年割让香港的条约依国际法仍有效力,若要废除它,需经英国国会通过法律处理。她于是建议双方另立协议解决,让英国保留香港的治理权,以便维持香港的繁荣稳定。她第二天再次解释:主权和治权不同,如果香港改变了治权,会产生信心危机,应该让英国在1997年后继续管治香港(译文出处同上)。

  英方的“二权分立”提议在当时的背景下也不是完全离谱,它所依据的历史事实是:香港在英国150年的管治下发展得很好,人均收入赶上了英国。香港1949年以后,还成为中华人民共和国与资本主义世界贸易交流的有效窗口。继续让英国按照过往的方式来治理主权回归中国后的香港,也能够得到香港本地精英阶层绝大部分的认同。

  从英方解密的文件中,我们看不出中国领导人对“以治权换主权”有任何积极的回应。更值得注意的是,字里行间表明,中方并没有把主权和治权看成是可以分离的,这种安排似乎很难被中国领导人理解。此后的事态发展我们都知道,北京的最终决定是把香港的主权连同治权一并从英方收回,一刀两断。

  我多年里老是记得当年读到的一个生动例子,香港殖民政府后期最高位的华人官员邓莲如(她是英国女王封的“男爵”,是第一位取得英国终身贵族身份的华人),为了香港回归问题参加一个访问团到了北京,被鄧小平接见。邓女士欲充分利用这个宝贵机会,向鄧小平反映,很大一部分香港居民对中国治理香港担心害怕,是因为中国本身还缺少法治和民主。如果中国大陆多朝民主法治方向快步改革,就能大大增强香港对中国管治的信心。鄧小平很不高兴地训斥称:“请你们到北京来是讨论香港问题的,不是让你们来告诉我怎么管理中国”。确实,在鄧小平眼里,能够告诉他怎么治理中国的人已经走了;毛泽东之后,还有谁够资格告诉他如何治理这个问题无数、潜力无穷的泱泱大国?

  鄧小平对主权象征的理解:换旗换督和驻军

  香港的回归,当然需要能够体现中国主权象征的安排和相应的举动。那时参与此事决策、地位仅低于鄧小平的高层领导人有国务院副总理黄华(过去兼任外交部长)和耿飚(过去兼任国防部长)、国务院侨办主任廖承志,他们认为签订了中英有关香港主权交接的条约是最重要的事情,随后的安排就比较简单了。

  周恩来和鄧小平之下分管港澳台和华侨事务的实际负责人是廖承志,他也是对外部世界最了解的老干部,一次接见香港代表团时,他对主权变更的解释,是非常著名的十个字:“换旗换督,不驻一兵一卒”(《明报》2014年8月10日有关回归的资料特刊)。这里的意思很明白:香港回归的关键是国家主权的最高象征,只要把米字旗换成五星红旗,把白皮肤的总督换成黄皮肤的特首,其它的制度一概不增加也不减少。鄧小平过去没有这么说,但他讲的“一国两制,五十年不变”也基本上是这个意思。

  那时有关“中国对香港的国家主权体现”官方定义所发生的唯一一次大风波,是鄧小平对从1997年6月30日午夜开始,中国军队是否在香港驻扎的问题公开发怒。整整30年之前,就在中英交接条约的最后文本敲定之际,鄧小平当着所有被接见的记者们的面,怒斥两个领导人——黄华和耿飚。这两位已经表示解放军在港不驻军,以免影响国际社会对香港的信心。而鄧小平在镜头前怒斥耿飊及黄华,指在香港不驻军是“胡说八道”。这令在场的人大惊失色,更是令香港惊慌失措,英国也傻了眼。

  客观而言,鄧小平如此重视驻军,乃是一种本能。对于鄧小平这种大半辈子带兵打仗、靠枪杆子得了天下的强人而言,驻军是主权最核心的标志之一。邓不会忘记,近代中国只有在一种情况下才存在完整意义上的“一国两制”:占据小部分领地的一方有自己的军队,占据大部分领地的合法政府就无法干涉其管治的权力——这就是1937年后国共抗战时期的陕甘宁特区。如果没有军队,其他都是废话。连我这样的读书人当时都对香港的亲中报刊主编说,我挺理解鄧小平的说法,驻军只要是对外不对内,就是主权象征意义的,没有问题。

  而且你再看看英国殖民主义史的两百年,在全球那么多的地方都插上了自己的米字旗。英国人插国旗的方式主要有两种,一是通过走出去的英国公司的经商活动宣示其主权,一是通过军人的占领宣示其主权。而中国只能靠派驻军队的方式,来支撑它在香港的另外两个国家主权的象征——“换旗、换督”。

  即便把这三大象征全算进去,也可以看出,鄧小平对“国家主权”的界定范围是不大的,没有巨细无遗、保罗万象。邓当时对治权也许是真的不怎么关注,他历来是管大不管小,管粗不管细,只要主权在手,其它都好办。这说明,中国对主权和治权关系的理解,与英国以及在英国统治下成长起来的香港华人精英层是很不一样的。在后者看来,主权的象征意义最多就那么三条,其实际内容就是外交和国防;除此以外,其它都是治权。这便成为后来北京和香港多年来种种冲突的根源。

  举例来说,1997年4月,解放军的少数先头部队要进驻香港,为7月1日主权交割做准备,香港十分紧张。当时的紧张情绪是少有的,许多媒体都在港深交界处的口岸等候解放军的入港,后来还发生了纠纷。回归后香港有些人提出的疑问是:解放军进驻香港为何要带进攻性的重兵器——即武装直升机,这是香港很多人难以理解的。而且入港的军车经常裹得严严实实,亦未经香港海关的检查,香港有人质疑这是否侵权,侵犯了香港的管治权力。北京则认为军队运作是代表主权的行为,不受地方海关的行政性检查是正常的。这就是双方的分歧所在,香港看做是治权的,而北京看做是主权。1997年7月1日之后,第一任特首董建华经常在这类问题上被立法局议员和媒体质问,他也讲不清。

  主权和治权的纠结让北京香港之间越发紧张

  简单总结一下。在一开始,鄧小平关注的只是主权,后来很快发生了摩擦乃至冲突,基本原因就在于双方对主权和治权关系的理解差别巨大。如何选特首,在香港许多居民尤其是白领中产阶层看来,是属于治权范围,因为特首既不管外交,也不管国防,只是负责香港的内部事务,北京不应该主导此事。北京则坚持,特首如何选的问题,是在主权范围之内,我们不管,那还行?!这几个星期香港主流媒体的头版头条,大多数都是这类言论,下面是8月28日的主要报道:

  香港的全国人大代表引述委员长张德江在前日小组讨论时指,香港普选要考虑国家安全和利益,预计在人大常委会作出决定后,“香港可能会有事情发生”,中央已有心理准备。“出闸限”(即特首候选人)两至三名,“门槛”要过半(指必须获得推选委员会过半票)方可成为正式候选者。

  香港基本法委员会副主任张荣顺接受新华社访问时谈及“白皮书”,强调中央不是不管香港,亦不是只管理某些事务,“只不过采取了不同於管理内地其他地方的制度和政策,实行特殊的方式管理”,中央对香港有全面管治权。张又不点名回应李国能早前撰文指“法官只应向法律负责”的说法,指香港法院是特区政权机构的组成部分,法官是治港者,与司法独立无矛盾。

  就在这一两天,北京会正式宣布香港政治改革的最终决定。大家早预测,它马上将触发香港街头的大规模反应,这就牵涉到“四权纠结”中来自民间社会的另外两权——“人权”和“公民权”;四权的纠结令香港很不安,有关人权和公民权的纠结,则需另外撰文来讨论。

  香港科技大学教授 丁学良 为英国《金融时报》中文网撰稿

  作者:丁学良

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