薛力:“一带一路”折射的中国外交风险

  2014年中国外交的关键词是“一带一路”。“一带一路”战略已经成为中国的对外大战略,中国政府未来8-10年将从经济、政治、军事、文化等各个领域推进这一战略。学界普遍的看法是:2013是规划年,2014是布局年,2015则是落实年。

  2014年的布局工作可圈可点:政治与安全领域的亚信机制与双轨思路,经济领域的几个经济走廊(孟中印缅、中巴、中蒙俄)与升级版中国-东盟自贸区,基础设施领域若干海陆大通道,贸易领域的亚太自贸区,金融领域若干实体的建立(亚投行、金砖国家新发展银行、丝路基金,以及规划中的上合组织银行),这些机制或构想,或由中国倡议建立,或由中国发力推进。诸多举措传递出一个强烈的信号:中国对外战略正从“韬光养晦”全面转向“有所作为”,“主动布局、周边开始、聚焦经济、兼顾其余”是行动原则。周边外交在中国外交中的重要性充分凸显,并且有可能超过大国外交。

  但这一战略要获得成功,仍有许多问题有待解决,以下三个可能是最重要的:第一,如何评估美国亚太再平衡战略的性质:是遏制(或曰围堵)还是两面下注?第二,如何获得“一带一路”沿线国家的认可与配合?第三,中方如何尽可能规避经济与政治风险?

  这些问题,固然是“一带一路”战略所需应对者,但所涉及的对外环境评估和发展策略调整,则是中国在崛起过程中需要常做的功课。“一带一路”战略的提出,意味着本届政府确定了中国成为综合性全球大国的路线图。

  中国是否应该重估美国“亚太再平衡”的性质?

  如果说这个地球上没有美国,中国崛起的目标大致已经实现。美国推出亚太再平衡战略的主要目的是应对中国的崛起。而新一届中国政府规划“一带一路”战略的目标之一,就是化解“亚太再平衡”给中国带来的不利影响。

  因此,对“亚太再平衡”战略目标的判断将在很大程度上决定中国的应对原则与实施手段。如果美国推行亚太再平衡是为了全面遏制(或曰围堵,英文为contain)中国,是冷战时期对苏遏制战略的21世纪版本,那么,对于这种敌对的战略,中国的选择只能是对抗性的:通过构建与扩大同盟、增加准同盟与友好国家等方式,逐步扩大自己的势力范围,以便从周边开始,逐步排除、推开、推回美国的影响力。这是传统的崛起国应对模式。

  但如果美国再平衡的目标不是遏制中国,而是要传递这样的信息:美国有能力与中国全面对抗,但那是最后手段,美国首先要做的是约束中国,促使中国尽可能以国际社会能接受的手段追求国家利益,实现和平崛起,总之,这是一种又接触又防范的两面下注战略。那么,中美的战略目标之间就有了大量的交集和合作空间,“又竞争又合作”将成为一种新常态。

  许多人认为美国“围堵中国”是有原因的:美国在意识形态与政治制度上西化中国,安全上通过强化同盟与支持中国的争端对手来牵制中国,军事上封锁高精尖技术与武器流向中国,经济上诱导中国进一步推行市场经济,文化与教育上通过人员交流与人才培养对中国进行渗透。

  上述诸领域除了一项都可以在两面下注的框架下得到解释,即只有“意识形态与政治制度的西化”一项符合围堵的标准。但信奉实用主义哲学的美国现在没有能力西化中国,因此也不迫切追求这一目标。总体而言,亚太再平衡战略体现的仍旧是盎格鲁撒克逊的传统国际战略。

  “实现力量平衡”是盎格鲁-撒克逊战略思维的精髓,其核心是:扶助弱国一方以实现某一地区的力量平衡,防止地区大国进一步“坐大”继而冲击自己的安全与利益。就英国而言,最典型的是实行了几百年的“大陆平衡政策”:支持弱的一方,使得欧洲大陆实现力量平衡;如果已经实现了力量平衡,英国则“袖手旁观”。这被进攻性现实主义理论的倡导者米尔斯海默概括为“离岸平衡手”战略。实际上,英国在殖民地经常采用的“把少数民族扶持为统治阶层”也是这种战略思维的体现。二战后的美国,则把这一战略当作“区域战略原则”:在欧洲支持西欧对抗苏联及其东欧盟国、在中东支持以色列对抗阿拉伯国家、在南亚支持巴基斯坦对抗印度、在东亚通过一系列双边同盟(美日、美韩、美菲、美泰)对抗社會主義国家(如中苏同盟、苏越同盟、中朝同盟)。现在,则表现为在东海问题上支持日本,在南海问题上支持东盟声索国。

  其实,美国认为仅仅依靠亚太国家已不足以制衡中国,有必要把南亚国家特别是印度也拉入,因此提出了“印亚太”(Indo-Asia-Pacific)的概念,旨在构建规模更为宏大的“印太再平衡”。对于美国的这一战略,胸怀大国抱负的印度所采取的立场是:以我为主,看情况利用某些因素。日本、东盟成员国(尤其是其中的南海声索国)则大致持欢迎的态度。

  周边的不信任与猜忌将是最大风险

  2013年9月初习近平在访问哈萨克斯坦时提出建设丝绸之路经济带,10月初访问印尼时又提出构建“21世纪海上丝绸之路”。两大构想正在得到越来越多的回应,迄今为止,“一带一路”涉及的60多个国家中,有30多个表态支持。这无疑是好消息。但从口头上的支持到项目实际操作,再到实现共赢目标,中间还有许多不确定因素。

  目前的情况是:中国是全球120多个国家最大的贸易伙伴,70多个国家的最大出口市场。其中包括大部分中国周边国家。但这些周边国家采取的是“经济靠中国、安全靠美国”的双重取利战略。“一带一路”战略的成功实施,有赖于“一带一路沿线国家”(以下简称“沿线国”)的大力支持。因此,有必要让沿线国确信,参与“一带一路”建设对自己安全上无害乃至有利,经济上利大于弊,文化上不会受到冲击。为此,中国务必换位思考:从沿线国的视野审视“一带一路”战略。

  二战后的历史事实是,一些沿线国把自己的安全建立在与美国的同盟关系上(如日本、韩国、泰国、菲律宾)。一些沿线国(如蒙古、新加坡、越南)虽然不是美国的盟友,有的对美国还有各种不满,但基于种种原因(没有更好的选择、不担心美国对自己提出领土要求、美国在维持亚洲地区安全中的实际作用),还是同意在安全问题上或多或少地依靠美国,一些国家最近几年还强化了与美国的安全与军事合作。微妙的是,菲律宾在1990年代通过修改宪法赶走了美国驻军,现在则谋求美军实质性的重返。日本追求正常国家地位的重要目标之一是希望减少对美国的安全依赖,但为了实现这个目标,民族主义色彩强烈的安倍却不得不先强化日美同盟。

  对外政策的不确定性是国家崛起过程中必然出现的现象。这很容易引发周边国家的安全疑虑。而在中国“一带一路”战略推进的过程中,这一因素会尤为明显。中国构建以自身为主的各种国际机制、对大国的强调、奉行不结盟政策、在海洋争端中采取的某些进取措施,都加重了周边国家的顾虑。

  但中国要实现和平崛起,则必须尽可能消除他们的安全疑虑。这可能是中国推进“一带一路”战略过程中面临的最大挑战。或许可以尝试从具体的功能领域着手,构建小多边安全机制,比如在南海建立共同休渔制度、开展联合巡逻、进行双边与多边军事演习,等等。

  经济方面,中国在推进“一带一路”的过程中,主打经济牌,通过投资建厂、合作兴建基础设施等方式,让沿线国分享中国经济增长的果实。但其中的中小国家则有自身的顾虑,担心对中国的经济依赖程度太高,担心成为新版的“香蕉共和国”,担心中国人的大量涌入,担心增加官员的腐败。这些问题在发达国家当年在对外投资的过程中并不存在或者影响不大,中国现在则不得不面对。

  另一个挑战是,一些沿线国担心大型项目对生态环境的副作用,沿线小国担心大规模投资将改变自己的文化传统与生活方式。这些问题在中国国内也处于摸索解决的阶段,却被要求在对外投资中先行解决,虽然困难,却难以回避。

  政治和经济风险如何规避

  一个国家在崛起的过程中,希望构建自己的政治、安全、经济、文化空间,这是普遍现象。而且这种空间通常是排他性的,连美国现在力推的亚太再平衡也旨在构建排他性的安全、经济机制。但中国正在构建的机制(如亚太自贸区与亚投行)却显示出开放性与包容性,因而具有道义优势。

  构建自己的区域与领域空间,是中国成为全球性大国的必要历练。但是,中国的主要优势在经济领域,“一带一路”的主要内容也是经济合作,包括投资建厂,以及道路、桥梁、港口、机场等基础设施建设,加上电网、通讯网、油气管网等互联互通项目。许多人因而将之称作“中国版马歇尔计划”。马歇尔计划是在经济发达的欧洲进行经济重建,而“一带一路”则主要是在经济落后地区推进经济发展,涉及的国家达60多个,整体实施难度远大于马歇尔计划。坦率地讲,把沿线国的经济都带动起来超过了任何国家的能力与责任。中国不得不考虑“一带一路”战略实施中所蕴含的经济风险,甚至政治风险。

  减少外汇储备、转移过剩产能被视作实施“一带一路”战略的国内经济动因。但是,“一带一路”战略很难实现这两大目标。仓促实施,可能成为规模巨大的国际烂尾工程。

  “外汇储备是对外的国民财富”这一性质决定了外汇储备只能用于对外经济活动,但它并非财政收入,而是银行对公民与企业财富的借贷,属于虚拟政府收入(virtual government income),因此,管理外汇储备的三原则是安全性、流动性与盈利性,安全性优先于盈利性。这是中国把大部分外汇储备投资于美国、欧洲等国家政府与机构债券的主要原因。

  “一带一路”沿线国的投资环境整体上不如中国与欧美发达国家,中国无论是投资于基础设施还是第二产业,其投资回报率都不容乐观,其中一部分很可能成为坏账。把来自于外汇储备的投资变成坏账,违背了管理外汇储备的三原则,应当尽量避免。

  在转移过剩产能方面能有多少效果呢?目前还没有公布投资项目等信息,难以知道具体规模。以产能过剩的典型钢铁产业为例,假定“一带一路”所带动的钢铁需求量与国内铁路建设相同(这已经非常可观),也只有2100万吨,占2014年过剩产量2.74亿吨的7%,在化解过剩产能上效果有限。从中可见,中国的过剩产能规模巨大,无法通过转移到沿线国来化解,“就地关闭”很可能是唯一有效选择,这虽然疼痛,却不得不采取。

  总之,巨额外汇储备是中国不合理经济结构与经济政策的必然结果,严重的产能过剩则与仓促出台的四万亿人民币刺激措施有重大关系。作为超大型经济体,中国的经济问题主要靠内部调整来解决,切不可把希望寄托在经济欠发达的沿线国。

  实施“一带一路”战略的政治风险也不能忽视。如何确定一些政治稳定、经济有潜力、愿意与中国合作的支点国家,从而串起“一带一路”,应该成为下一步研究的重点。

  “一带一路”战略与“亚太再平衡”战略构成竞争关系,将从不同方面分别检验中国与美国的国家能力。中国如果处理得好,有可能把“美国的亚太”转化为“中国的周边”。而如果处理不好,“一带一路”或成为“中国的麻烦,美国的机会”。

  但是,“一带一路”战略是中国从“有世界影响的地区大国”转变为“综合性的世界大国”的一种尝试,一种路径。中国没有更好选择的情况,只能直面应对,并争取最好的结局。规划已经制定,细节将决定成败。中国的总体国家实力公认强大,但在实施这一战略的过程中,要选择重点、量力而行,避免成为“沿线国的发改委加财政部”。

  中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室主任 薛力

  作者:薛力

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