杜润生:土地与农民的期待

  〖原载提要:20年前,中国的改革从农村土地制度最先开始,20年后,回顾这场“惊天动地”的改革,中国著名经济学家杜润生老先生认为,把土地制度法律化,将土地使用权长期化,不会有什么负作用。〗

  土地制度,对中国来说是一个永恒的主题。

  80年代,中国农村改革发生的最大的两个变化是:土地家庭承包制取代人民公社;市场经济取代计划经济。尽管改革已取得令人瞩目的成就,可是不论哪一项都只是开了个头,尚留有一堆问题待解决。

  中国政府为完善与规范土地制度,曾提出过几条很重要的政策,如稳定现行政策,承包期延长30年,“生不增田,死不减田”,禁止基层组织随意调整土地权属,使用权可以有偿转让等等;尽管这是以中央名义下达的政策文件,可是农村反应远不如开始改革推进家庭承包制那样热烈。已成功的试点经验,也未见能推广。

  使我们感到困难的是摸不清楚农民的态度。学者们的调查,带回的信息,也不尽相同,甚至相互抵触。

  这说明什么?我们这样认为:在经济转型时期,人们的价值观念和经济生活两方面都存在不确定性,影响农民的预期,助长了群众的短期行为,并影响着公共选择的价值取向。

  ● 家庭经营是否有前途?

  在中国讲稳定土地的使用权,不同于在别的国家,不是稳定私有制分离出来的土地使用权,而是稳定土地公有制下的家庭经营的使用权。而今天的家庭经营,还是小农经济。传统观念认为它与社會主義不相容。改革以前,中国各级领导机构一直在反对包产到户,就是出于这种估计。中共十一届三中全会在关于农业问题的决议中还写明“不要包产到户”。原草稿是“不许”,定稿时改为“不要”,只争得一字之差的松动。在当时环境下,用包产到户取代人民公社,已经是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称家庭联产承包责任制,曾考虑土地用于农耕,最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验——“永佃制”(即无限期租赁)设计承包制。但权衡利弊,赞同者少,怀疑者多,认为不符合责任制概念,怕节外生枝,引起新的争论,影响以家庭联产承包制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。到1984年,决定先定承包期为15年,看看各方反应,以随机作出决策,再递增延长期。这样做,今天看来算不上最好的选择,但在当时却是不可避免的。

  等待回答的还是一个老问题,家庭经营的命运如何?有没有前途?现代经济发展史证实:小农经济能通过扩大经济容量变成不雇工的大农经济,其方法是靠市场上有偿让渡,前提是在工业化过程中有大量农业人口向非农产业转移,而不是在现状不变的条件下实行强制性兼并。土地相对集中,经济结构仍然是家庭式经营。后者所以没有退出历史舞台,是由于它具有其它经营形式无法取代的优点,它更能适应农业的生物学特性,能做到现场决策,不误农时。中国改革以来的变化证明:农民对市场等价交换竞争机制反应同样是敏感的。他们正在努力改善经营方法,学习科学技术,并乐于节衣缩食向教育投资,培养继承人。

  在市场驱动下,随着社会分工细化和生产服务社会化,农村经济将形成一些新的产业领域,彼此相互独立,又互相依存。此时,农民愿意组织联合体,共同利用这些关联产业提供服务,形成规模经营。这是自愿自由的联合体,不同于那种“命令经济”的联合,它既保存了家庭经营的优点;同时,可通过生产、销售、加工一体化,把农业导向协作化、现代化。有了拖拉机这类机械,可在分布于广阔空间的土地上移动操作,家庭经营可以不雇工人而耕种大量土地。利用新技术,更没有特殊困难。农民收入提高,还会在建设所在的社区、举办福利设施、生产共用产品、建立公共基金、发展二三产业等方面,创造更多的剩余。因此不应把家庭承包看作短期权宜之计,认为它是一种局限于几亩耕地的短命的经济形式,不可能适应国家经济现代化的要求。正是这种观点,妨碍把土地使用权长期化,并用法律形式规定下来。例如,我们为改变承包土地分割过份零碎的弱点,曾提倡适度规模经营,为此个别地方在试办“合作农场”时,实行责任田反租,“土地归大堆”统一经营,曾一度引起农户“闻合色变”,从而产生如何界定集体化和合作制概念之争。

  ● 农民何以不愿种地?

  中国政府历来是重视保护农业的,如设置保护价、增加基本建设投资、稳定政府征购数量、提高收购价格等等。但由于受到了经济发展阶段的限制,仅仅做到对过去政策扭曲的部份调整,还没有摆脱一般发展中国家的通病,使农业走出负保护和受歧视的环境。对农业补贴等值率还是负数(1992年为-18.7%)粮食收购名义价格扣除通货膨胀因素后,实际价值从1954-1995年来一直低于市场价格。各种建设费用向农村摊派,至今缺乏有效控制;农民负担不断增加,整个国家管理机构不断扩充,造成各种公共服务的价格升高;出口农产品高征费,倾向进口替代;农用投入品价格不断上涨,高产区生产成本一直居于50%的高位。在所有这些因素作用下,农业收入继续向非农部门转移,流出损失尚未冲销。

  一些歧视政策也依然保留未动,如农村信用贷款额度过低,不承认土地财产抵押;缺乏直接融资市场,金融资产净流出;户籍固定,影响就业迁移;中等职业学校不收农村学生;农村尚缺乏社会保障制度,也未得到国家预算补贴;由于统派购制度长期不变,对粮食棉花播种面积控制和硬性干预,影响了因地制宜发挥比较优势等等。

  农业收入状况是影响农民经营土地预期的一个主要因素。家庭承包经营制,本是农民自愿的选择,土地使用权长期化,可以继承、转让、抵押,使之变成实际上的长期占有权,按逻辑推理说,农民一定是乐于接受的。

  为什么农民态度消极甚至有反对者?因为土地制度前景不明朗。农民的心态是既想离开土地,又要守住土地,既不愿种田,又不能不种田,受这种心态支配,自然会出现一些短期行为,有的粗放耕作,只保口粮和地税,不愿在改良土地方面下本钱。有的农民虽另有职业,但不能不留后路,准备一有变故就归田还农。大批农民工进城就业,但很难落下常住户口,随时有被遣返风险,这种事实给出的信息就是,作为农村人留下一块土地是必要的,需要把它当作家庭保险依靠。因而继土改平分土地、改革平均承包土地之后,人人一份口粮田,“生增死减”等也成为部份农民的要求。不是耕者有其田,而是有人就有田,级差地租难以形成,土地市场转让率很低。这些现象表明农民预期不定型,是由于政策信息不统一,外部环境条件不确定。此时如果把土地定期调整制度定下来,既助长少数基层干部权力滥用,也会妨碍农民保护土地、建设土地,并制约长远经营意识的形成,加快土地质量退化。

  但是不能因上述情况存在,就做出以下结论:农民不愿意或不乐于接受土地使用权长期化这个制度安排。一个事实证明是,“四荒”土地拍卖,规定50年-70年甚至100年使用期,激发了人们的投资热情。短时间内,就改变了山河面貌。在陕北、晋西、湘西一带,形成一种新的经济增长点,由此可见,有一个法律框架,保护土地所有权、使用权、经营权、继承权、转让权、抵押权、收益权、处置权等权利,不受来自任何方面的干扰,就会受到农民的衷心欢迎。

  中国农业已进入高成本低效益运行时期,政府保护农业,再通过提升价格和增加补贴是难以继续的。应把重点放在支持教育、科技和基础设施建设,特别是解决水资源的节约和开发问题,发展多种经济实体,为农民创造就业岗位,完善户籍制度等政策措施上,以促进人口转移,扩大经营规模。

  如何选择土地利用方式,发展农业生产,解决下世纪30年代15亿人口的吃饭问题,同时提高农民收入,做到种田者有利可图,是改变农民预期、激发其生产积极性的关键所在。

  土地制度法律化,明晰产权,保护人民应享有财产权利,对任何一个国家都是十分必要的,它应和国家政治体制的完善与改革,首先是建立基层民主制度相辅而行地推进。土地使用权长期化这一条定下来,不会有什么负作用。因为家庭联产承包体制已经受实践检验,并受到欢迎。使用权长期化和土地的市场流动只是对这个体制的一项完善和必要的补充。随着市场环境进一步改善,必将呈现对农民的巨大激励作用。

原载《华声月报》九月号 (http://www.hsm.com.cn)

  作者:杜润生

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