郭保刚:挑战与机遇——中国劳工权利问题探讨

  劳工权利在西方国家的劳工政策中占有重要地位。在中国大陆,劳工政策和劳工权利的研究一向比较薄弱。随著近年来中国改革步伐的加快,劳工问题日益成为政府头痛的大问题。企业重组、兼如、转让和破产,再加上非公有经济的发展,都对工人在企业中的经济与政治地位提出了一系列挑战。如何在经济转型的今天确保劳工权益和维护社会安定,如何把对劳工政策的挑战变成强化劳工权利的机遇,已成为中国劳工政策的首要目标。

  从劳工政策改革的角度来考察中国的工权问题,我们有必要探讨大陆现有劳工政策的性质和这种政策对劳工权利的影响。本文试图应用西方有关统合主义(corporatism ,亦译成组合主义)的基本理论来分析中国劳工政策的性质、生存环境和发展趋向。统合主义是指国家通过对利益集团的调节与控制以达到国家与社会利益一致的一种社会政策。政府通过与少数法定的垄断性的劳资团体的协商对话求得对经济政策的一致。政府与利益团体的关系是合作性的而非对抗性的。统合主义具有一定的阶段性。当代各国的劳工政策都有一个从国家统合主义(statecorporatism )向社会统合主义(societal corporatism)转变的过程。国家统合主义的主要特征是政府通过对利益团体的干预来保证体现国家利益的政策得以贯彻实施。社会团体相对政府机构而言处於劣势,具有依附性。社会统合主义的基本特征是利益集团具有充分的独立性,且与官僚机构处於对等地位。在社会统合主义阶段,官方对团体的管制程度以及社会团体对政府的影响力及政府运用强迫手段的能力都有明显下降。国家统合主义多出现於早期工业化的国家和地区。社会统合主义则多产生於已经工业化的国家和地区,尤其是在社会民主主义传统强盛的欧洲。欧美学术界已有不少学者将这一理论应用到对东方国家的劳工权利的研究上,但由於中国大陆实行的社會主義经济制度与欧美的资本主义制度差异很大,所以,尝试运用这一理论研究中国劳工问题的论述为数还不多。本文将从以下三个方面探讨中国劳工政策:中国式的国家统合主义政策和劳工权利特征,劳工权利方面目前面临的问题以及政府应采取的对策。

  国家统合主义与劳工权利

  在马克斯和列宁的社會主義理论中,工人階級始终被认为是实现从资本主义向社會主義转变的主导力量。在中国,宪法也将工人階級在国家的领导地位写入序言。然而仔细观察中国的劳工政策,其许多作法却与统合主义政策极为吻合。这种结论可以从对工会的地位和职能,以及工人的政治地位两个方面的考察中得出。统合主义劳工政策中最重要的要素是政府、雇主和工人的强制合作关系。与西方国家早期实行的威权统合政策不同的是,随著公有制的建立,中国形成了一套政府与工人的双边劳动关系,而不是通常的三边关系。政府既是国家的管理者又是雇佣者。国家曾在相当一段时期内对工人统包统管,每一个企业或事业单位都被办成一个小社会。战争年代的供给制度的残余被延袭下来。国家的社会化政策造就了“国家职工”这一庞大的劳工阶层(见表1 )。铁饭碗、大锅饭、高福利使工人成为国家的“贵族”階級,有著亿万农民階級无可比拟的优越性。既然国家是工人的国家,国家於是成为工人的依赖对象。经济上的依赖造成工人在政治上对执政党和政府的依赖,任何挑战政府和执政党的行为对单个工人来讲不啻是砸自己的饭碗。劳动争议往往会被看成是工人与政府的矛盾。

  中国有世界上最庞大的工会体系,并实行一元化的工会组织体系。根据1992年通过的《工会法》,全国所有工会均须接受中华全国总工会的领导。全国总工会之下设有省、县两级工会,行业之间亦可建立地方和全国性的工会,但仍隶属於全国总工会。下级工会的成立均须呈报上一级工会批准。工会的组织率在公有企事业中达到90%.近年来,外资公司的工会组织迅速增加,达到五万三千多家,占外资企业的70%.有三万家私营企业也建立了工会。目前全国工会会员总数已超过一亿,成为世界上工会会员人数最多的国家。

  然而,与西方国家工会不同的是,中国的工会实际上变相成为国家行政部门的一个组成部分。大的企业、事业及国家机关的工会均设有脱产专职人员,具有国家干部身份(见表2 )。据统计,1993年全国各地区各级工会有专职干部近五十万人,其中只有七万人是由工会经费开支的人员,其他人的工资、奖励、补贴均有所在单位行政支付。劳动保险和其他福利待遇亦与同一单位职工相同。县和县以上工会干部属於国家干部,可以办理离退休,其待遇与同级国家干部相同。许多工会干部是国家和企业从军队转业的军官中选派的。对这些人来讲,工会职位虽是闲职,但仍不失为官场行政级别和铁饭碗的代名词,至於是否能为工人讲话则无关紧要。更有甚者,一些行政干部兼任工会主席,在解决劳动争议的时候往往出现利益冲突的问题。在中国工会的活动经费方面,除了会员会费外,政府强制规定单位必须给工会拨款。在全民与集体企业按每月全部职工工资的2%拨交,合资与外企也要按规定提拔。此外,工会可以开办经营性企事业,其收入可用於工会活动费用和会员福利。政府还经常直接补助工会费用。工会办公和活动场所均有所在单位或政府提供。由此可见,中国工会已经政权化和官僚化,其官方色彩不言而喻。

  中国的工会在政治上没有多少独立性。中共领导了30年的工人运动,因此对组织工人并不陌生。只是,中共在执政以后很快就从过往以积极领导工人运动从事階級斗争为主转变为组织动员工人进行生产建设和政治动员为主。工人运动最终失去独立性,被纳入中共庞大的政治组织和动员体系。解放后,大陆有过五次工人争取工会独立的尝试,但均以失败告终。根据大陆宪法,中国共产党是法定的唯一执政党。所有党派社会团体均要接受共产党的领导,享有参政和议政的权利,但绝不能成为反对党或反对团体。工会也不例外。工会干部的任命或选举要有同级党组织考察和推荐。工会章程明文指出工会必须接受中共的领导。无怪乎工人早在1958年的双百运动中就尖锐地把工会称为“工人控制部”、“官僚主义的舌头”和“管理人员的尾巴”,工人与工会的不信任由此长期存在。

  如同许多实行统合主义政策的国家,工会在中国具有双重代表性:即自上而下代表国家的利益和自下而上的传递工人要求。作为国家利益的代表者,工会负有教育和组织工人帮助贯彻政府政策的职能。作为工人利益的传送者,工会有保护工人权益的义务。但对一般劳工来讲,工会只是一个福利和联谊性的组织。工会举办多种体育、文娱、教育活动丰富职工生活。当职工遇有个人问题,工会又变成救济、联姻的机构。工会传统的政治作用,即作为工人的利益团体,事实上被弱化了。即使工人产生劳资纠纷而有求於工会,工会往往不敢主持公道。而政治上的附属地位,也让有责任心的工会干部感到无力和无奈。

  综上所述,大陆实行的劳工政策与其他国家既有相同之处,也有一定的区别。中国的官办工会已经部分失去了作为劳工階級代言人的地位,而变相成为国家社会政治动员和控制体系的一部分。大陆法律规定的劳工政治地位很高,福利也较为优越。劳工虽然不能自主,但一向受惠於社會主義的政治、经济体系的保护,他们对政府和执政党持支持态度。然而随著改革的深入,社会利益的重新分配,劳工的既得利益渐渐丧失,从而使劳工的政治地位和经济权益问题日益突出。

  经济改革与劳工问题

  在中国实行以国家统合主义为特征的劳工政策有其必然性。第一,中国采用的社會主義模式强调国家对经济和社会的支配作用。多年来社會主義改造的结果是把复杂的劳动关系简化为国家与劳动者之间的荫护(patron-client )关系。劳动者对这种保护关系的认可程度是建立在国家对劳动者经济和政治权益的有效保护能力之上的。第二,作为一个革命型的政党,中共需要强有力的社会动员和组织体系来实现其社会革命的目的。第三,中国仍处在工业化的阶段,政府以经济发展作为其首要目标。根据威尔达(Howard Wiarda )的结论,国家统合主义是处於工业化阶段的国家普遍实行的社会政策。政府倾向於用简单粗暴的处理方式压制民主力量,以维持经济发展所必需的安定环境。

  从整体上来看,这三个产生统合主义劳工政策的条件中的第一个条件正在中国消失。目前中国面临的劳工问题主要是经济改革的产物。政府的改革措施是造成工人不满的主要原因。而这些措施又是改变旧的社會主義模式所必不可少的。劳工曾是中共的铁板支持者,也是大陆政权的基础。然而,近20年的改革,工人,尤其是公有企事业的职工,是最大的输家。改革砸烂了多数工人的“铁饭碗”。合同制虽使职工成为自由劳动者,但却减弱了其“主人翁”的地位。竞争机制的建立和个体经济的发展造成贫富的分化。医疗、住房、教育、退休金等方面的改革削减了过去的福利待遇,增加了职工在这些方面的个人开支。从市场经济改革的角度来看,所有这些措施都属於合理的举措,但对吃惯了社會主義大锅饭的工人来讲,所有这些改革都直接或间接的损害了他们的利益。他们在政治上开始与执政党离心离德,在心理上产生对政府的改革政策的对立情绪。

  对现行劳工政策的挑战可以归纳为“四化”,即部分劳工经济上的贫困化、劳工政治权益的附属化、劳动争议的规模化和政治诉求的公开化:

  (1 )工人经济利益的贫困化 改革使公有制企事业职工旧有的优厚地位受到前所未有的挑战。国有经济的逐步紧缩,私营、合资企业的壮大,对现有劳工政策带来巨大冲击。国企职工收入增长普遍低於合资、外企和私营企业职工。企业的关、停、如、转、破造成下岗、失业工人的大量增加,从而增加了社会不稳定的因素。与1997年相比,1998年国有和集体企事业单位净减员工近1 ,500 万。累积的下岗和失业职工已超过1 ,200 多万,预计这一数字在1999年将会增加到1 ,500 万。下岗工人的再就业率一般低於50%.虽然城市登记失业率只有3.1%,但实际失业率估计在7.5-9%之间。下岗、失业和待业人员的急速增加,造成城市贫困人口上升。据河南省的一项调查,1996年该省有97万下岗职工,其中40% 的人下岗后基本生活难以保障。到1997年7 月止,19% 的退休人员(14万人)的离退休金遭停发或减发。其中五万人成为城市中的绝对贫困人口,占该省全部离退休人员的6.8%. 女工在下岗的浪潮中受害最深。据辽宁省统计,下岗职工中,女工人数占了70%.她们再就业的难度比男工也要高。通过政府的再就业工程重新进入工作岗位的下岗职工,其收入和福利一般要比下岗前有较大的下降。据中国社会科学院1998年11-12 月对全国50个城市2 ,295 名城市居民的抽样调查,城市居民最担心的个人和家庭的三个问题分别是:失业和下岗、生病住院、家庭经济入不敷出。从这些数据来看,城镇贫困竤体的持续增加已首次成为中国社会不稳定的主要因素之一,而劳工的就业和经济上的不安全感是影响劳工对政府改革政策信心下降的主要原因。

  (2 )政治权益的附属化 随著所有制体系和经济管理体系的改变,国家对劳工政策控制力的逐渐削弱。改革前的高度集权体制允许政府较有效贯彻各项劳工政策。改革后,权力下放,政府对日益多样化的企事业实体的干涉减少,使得这些单位管理人员的权力大增。自主管理权对工人权益造成三方面的负面影响:一是由於管理人员掌握任用、升迁及工资的权力,工人变得小心翼翼、不敢有半点怨言;二是由於工人地位薪金的多样化(合同工、临时工、固定工),工人团结起来进行集体协商的机会减少;三是没有为工人提供有组织的保护,即使工人在劳动争议中胜诉,他们也不一定得到实际的益处,相反,资方却可能寻机报复。许多国家现有的保护工人的法律、法令得不到有效落实,更多的是变成一纸空文。这种状况不仅局限於私营或合营企业,就连国营企业的情况也日益令人担忧。据另一项对国营纺织工业的调查,管理人员漠视工人权益,任意加大工人劳动强度、延长工时、克扣工资。

  (3 )劳动争议规模化 现行体制受到的另一个挑战是日益激化的工运浪潮。官方资料显示,1993年,中国发生233 起罢工事件。1996年全国共发生劳动纠纷48,121 件,比1995年增加了45%.据非官方资料,仅1996年1-9 月,全国就有120多个城市发生示威游行和请愿事件,参与者达180 多万人次。此外,有1 ,700多个企业单位发生集体罢工、怠工事件。国务院发出的有关文件显示:1997年1-4月,全国25个省、直辖市、自治区的230 多个城市,发生了职工、居民、竤众上街示威、游行集会、请愿的事件,参与者达135 万人次。而1998年下半年,四川自贡市、绵阳市,湖北武汉市等地也出现了具规模的工潮。

  (4 )政治诉求的公开化 现行劳工管理体制受到的最大挑战是来自工人的政治诉求,具体表现之一是一部分工人活动份子要求成立独立工会的呼声日益公开化。从大陆改革以来工潮的频频发生可以看出,官方工会未能有效地起到为工人争取权益的职责,从而使工人正当权益无法通过协调、平和的方式来解决。因此,大陆各地工人要求成立独立工会和工党的呼声时有所闻。

  上述劳工问题已引起中国政府的高度重视,并采取了两手抓的策略。对劳工经济状况这一敏感问题,政府主要把注意力放在建立社会保障体系和安抚下岗劳工不满情绪上,其核心是以金钱换稳定。1998年政府提出了“两个确保”,即确保国有企业下岗职工基本生活,确保离退休人员养老金按时足额发放。在筹集下岗职工基本生活保障资金方面规定了“三三制”,即国家财政拨付三分之一,企业负担三分之一,社会共同筹集或失业保险基金调剂三分之一。在实际执行中资金缺口仍很大,一些地区发生了新的拖欠,一些下岗职工没有领到基本生活费。政府已多次承诺要用政府财政补贴的办法保证上述人员的基本生活费。根据官方统计,到1998年底,所有国有企业有下岗职工的单位均按国家要求建立了再就业中心,进入再就业中心的国有企业职工达六百万。但政府同时也承认,解决再就业问题仍是一个长期和艰巨的任务。

  在政治方面,任何体制外的政治行为目前在大陆还不可能有生存的希望。由於国际上对中国人权的关注,大陆“流放”了许多民運和工运人士。对当局来说,若在目前经济转型的困难时期对工运激进派的要求网开一面无异是雪上加霜。近年来,一些工会干部对不能真正代表工人利益也表现出不满,他们有些人提出工会管理非行政化和职能政治化的要求。对此,中共中央80年代以来多次对工会工作做出指示。1988年发出的《关於加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》,强调工会为“党领导下的竤众组织”。近年举行的工会全国代表大会,中共中央政治局成员均全数出席,而全总主席也一向是中央委员会成员。1998年底举行的工会十三大继续选举尉建行为全总主席,而尉建行在这之前举行的中共十五大上刚被选为中共中央政治局常委,此举凸显了中共对工会控制权的重视。胡錦濤代表中共中央在该会上的讲话也强调工人要“识大体,顾大局”,工会要“把维护全国人民全体利益与维护职工具体利益统一起来”。显而易见,防止工会成为像波兰的团结工会那样类型的对抗性组织是中国劳工政策首要的政治目标。

  总的来讲,上述问题对现行劳工政策已经构成相当程度的挑战,但这些挑战并不足以改变以国家控制为特征的现行统合主义的劳工政策。这主要是因为形成这种政策的其他两个条件,即执政党现阶段的理念和经济的不发达,还不可能在短时期内改变。因此,在近期内,中国的劳工政策还不具备向社会统合模式转变的条件。

  劳工政策的未来走向

  中国新一轮的劳工运动对经济改革既是挑战也是机遇。多年的经济改革突破了延袭已久的计划经济体系,改变了超现实的社會主義公有模式,开始建立多种形式的所有制体系和公有体系。以国家统合主义为特征的劳工政策已经远远不能适应市场经济发展的需要,必将随著国家对社会干预的逐步减少而朝社会统合主义的方向转变。已有迹象表明某些方面的转变已经开始,当然更多的转变还有待於经济改革的进一步深入和政治改革的全面展开。

  50年代以来以高福利为特征的劳动政策已经在许多方面被近年来提出的所谓社會主義初级阶段的理论加以否定,许多人提出要将工人的政治地位复原到在现代中国应有的地位。工人就是工人,而不是凌驾於其他階級的救世主和领导階級。这种新概念正逐渐被工人所接受。长远来看,随著经济的发展,传统的产业工人将不再是劳工的主流。知识工人、从事服务业的工人和农业工人将从人数上大大超过从事制造业的工人。过去那种把产业工人捧为领导階級的理论与实践有必要进行全面修正。这项工作事实上从鄧小平时代已经开始,这从两个方面可以看出:首先,鄧小平把毛泽东时代不断发动政治运动的做法加以淘汰,工人作为政治运动主导力量的地位完全丧失。其次,鄧小平把无产階級专政一词还原为人民民主专政。这一改,实质上是把中共政权的性质从一个階級的专政改变为全民的政权,把共产党从工人的政党变成全民党。这标志著共产党正逐步从一个革命型的政党向一个具有普遍代表性的执政党的转变。过去共产党中的成分以工人农民为主。中共中央书记处和中华全国总工会在80年代初所做的一项调查表明,工人党员的比例一直呈下降趋势(见表3 )。最新统计显示,在6 ,100 万党员中,工人和农牧渔民加起来才有3 ,000 万人。上海总工会80年代的一项调查显示,在许多单位中近八成的工人没有加入中共或共青团的意愿。苏州市工会在的一项调查中采访了43位工人,其中只有六人读过《共产党宣言》。尽管95% 的工人都是1949年后加入到劳动大军的,却很少有人认同共产党的事业和理想,这反映出以意识形态和理想主义为基础的革命时代已经过去。一元化的单一经济、社会和政治制度,包括共产党本身的单一组织构成已不复存在。共产党自身的多元化是社会多元化的结果。社会的多元化还必将促使包括劳资关系在内的多元化的社会关系的形成。

  举例来讲,由於企业逐渐成为经济上独立的实体,国家与工人的直接关系正转变为一种间接的复杂关系。工人与政府的争议,大多转化成为工人与雇主的争议。这使政府扮演的角色开始成为争议中独立的一方,而不再成为当事一方。这表明过去的双边劳动关系开始转变为多元的三边关系(政府、雇主和工人)。这就为重造政府职能提供了一个良好机遇。笔者认为,在政治改革还没有全面展开以前,中国政府可以广泛采用许多国家行之有效的劳工管理措施,在健全工会、加强立法、提高行政效率和规范劳动关系方面进行一系列调整来面对即将到来的多元社会。

  (1 )加强劳动立法 中国自90年代以来加快了立法工作,1992年制订的《工会法》和1994年颁布的《劳动法》是劳动立法的突破口。随著股份制和中小企业私营化的推行,工人地位下降成为工人不满的一个重要原因。因此工人参与企业管理的权益必须强化,尤其是工人参与民主管理的权利。国家有必要加强劳工立法。急需立法的项目很多,属於劳动标准方面的有《劳动检查法》、《劳动安全保护法》、《属於劳资关系方面的有团体协议法》、《劳资争议处理法》,属於劳动福利方面的有《医疗保健法》、《社会安全法》、《劳动教育法》,属於就业安全方面的有《就业服务法》、《失业保险法》等等。对已颁布的劳工法律、法令要强调落实,对过时和不适当的规定要及时修改。为了有效制止违反《劳动法》的行为,政府可以考虑采用德国的做法,设立专门的国家劳动法院,运用法律手段解决劳资纠纷和保护劳工权益。

  (2 )建立高效率的现代劳工行政 要落实已订立的法律和法规还必须建立高效率的劳工行政部门。西方国家在过去一个半世纪里积累了多方面的经验,中国劳动部门应当积极学习和借鉴。1998年新组建的劳动和社会保障部,在机构的设置上仍倾向对经济福利的保障,至於对工会的行政管理机构与权限、劳资纠纷的仲裁与调解都未设有专门机构。日本和韩国都设有专门的劳动委员会负责审核工会资格和处理不公平劳动行为及民营企业劳资纠纷。美国的劳工部强调劳动仲裁的作用,设有繁多的行政诉讼部门。在劳工部之外,还有一个权力很大的、独立的全国劳工关系委员会,其职责包括协助工会的建立、裁决和消除雇主或工会的不公平行为等。中国也应当考虑建立类似的全国和地方性的劳动委员会。

  (3 )强化工会职能 团结权是劳工最重要的权力。政府为了保护工人利益不受企业损害,有必要强化工会的作用。而工会地位的加强只会加强执政党与工人的联系,而不会使工会成为政府的反对派,也不意味著削弱共产党对工会的影响。共产党的性质和階級基础决定了其与工人的紧密关系。共产党不必也不应当害怕工人组织,而应积极争取工人的支持,代表他们的利益和要求。加强工会作用的第一步是促使工会的非官僚化和非政府化。取消工会干部的国家干部待遇,使工会脱离行政部门和资方控制,成为相对独立的竤众团体。按照《工会法》的规定,工会干部由工人民主任命或选举,管理人员不得干预工会内部事务。国家应依法对工会实行管理权限,保护职工组织工会的权利。工会的功能必须从教育、发动和福利为主变到切实代表工人的利益上。重新树立工会的形象,使工会真正成为工人信赖的组织。工会应当在劳资纠纷、集体协商、民主管理、保护职工权益方面发挥更大的作用。工会在这方面的效能越高,对国家的安定越有利。

  (4 )建立完善的集体协商机制 集体协商是工业民主的有效形式,应当在企业中加以推广。劳动合同制在中国的推广为推行集体协商创造了必要条件。团体协议对约束劳资双方会起到很大的作用。欧美国家的劳资团体协议一般均会对劳资双方加上一项和平义务,即在契约有效期内,双方都不能以强迫行为(如关闭工厂或罢工等)来改变集体协议的内容。双方的纠纷必须通过协商和行政仲裁以和平方式解决。政府一向害怕工人罢工和社会动荡,如果能以有效的法律协议,尤其是签署和平协议的办法来约束劳资的行为,这种担忧就成为不必要的了。在全国范围内,中国也可以考虑采用日本的三方联合制度来协调全国性的劳资关系问题。日本於1973年建立了多国籍企业劳工联席会议,1975年成立了产业界与劳工的圆桌会议,1978年又建立了公用事业与国营企业的圆桌会议。日本一年一度的春斗(Spring Labor Offensive)活动并没有造成日本的社会动荡。相反,由於这种活动的制度化,减少了其他季节的劳动纠纷,减少了工人罢工的次数。

  总之,实行积极的劳工政策和大胆推进经济改革是相辅相成的,它有利於处理好大陆目前面临的两大难题:一个问题是解决长期享受国家高福利保护的国有企事业的工人目前的不满情绪。在他们的既得利益全面受损的情况下,如何使这一部分职工平稳的过渡到市场经济是当前和今后一个时期的当务之急。另一个问题是,在市场经济的环境下如何保护工人的政治、经济权益,尤其是各国普遍承认的劳工三权,即劳工的团结权、协商权和争议权。要疏导日益上升的劳工不满情绪和避免大的社会动荡,仅靠强调党对工会的领导和政治上空洞的宣传是不够的。从总体上来看,中国目前绝大部分工人抗议活动属於局部性、被动性、经济性和反应性的行为,并没有发展成为全国性、积极性和主动性的工人运动。政府对处理这类抗争活动有较大的主动权。近期政府完全可以通过增加政府开支解决工资、退休金和社会保险的办法加以解决。但从长远著眼,政府必须推行切实有效的劳工政策和配之以必要的政治改革才能从根本上保证国家的长治久安。如果现有的劳工政策不及时加以调整,劳工势必掀起危及政局稳定的激烈劳工运动。台湾在这方面的改革已先大陆一步。以80年代的政治改革为契机,台湾对劳工政策松绑,其成功处在於避免了在台湾出现像南韩那样的大规模工潮。大陆应该研究台湾的经验,以便未雨绸缪,防患於未然。

来源:春夏评论

  作者:郭保刚

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