春夏评论:中国农村的剩余劳力问题

  中国农村的剩余劳力问题由来已久,但在一九七八年以前大多是隐性、静态的,并没有直接冲击社会的总体就业和劳力市场。随着中国市场经济的发展,农村剩余劳力的危机日益显性化和表面化,并与城市企业的失业人员和下岗工人产生合流,对中国社会的稳定产生了明显的负面效应。根据人地比例计算法和农民劳动量计算法的综合估算,目前中国农村的隐性失业人口或剩余劳力大致在一亿五千万左右,农村失业率约为百分之四十。

  一个值得深思的问题是,早在一九七五年,中国农村的剩余劳力就高达一亿一千万以上,为什麽从四九年到七八年的三十年中,这一劳力过剩危机并未成为社会经济的热点和难点?农民们为什么能够默默地承受各种不公平的待遇?而且,从剩余劳力绝对量的释放和减少而言,乡镇企业、新建城镇、城市化、工业化、甚至劳务输出等,消化了大量的农村剩余劳力,据估计自一九七八年以来,乡镇企业已吸纳约八千万农村剩余劳力,城市化吸收二千万,差不多将七十年代的一亿一千万农村剩余劳力都成功地予以城市化和工业化了,而且自一九七九年展开的计划生育,也大量限制了农村人口的绝对增长,为什么却导致农村的剩余劳力危机不断加深?为什么“民工潮”、“流民潮”越演越烈,逐渐成为社会政治危机的源头?

  ⊙ 成也城市、败也城市

  造成这一矛盾现象的原因很多,也很复杂。但如果以城市因素为聚焦,我们不难发现,过去五十年,中国农村剩余劳力问题由隐至显、由小变大、由静变动,主要是由诸多城市因素决定的,城市因素既是导致一九七八年前农村长期累积剩余劳力、阻碍城乡经济发展的负面动因之一,也是促使此后突显农村隐性失业危机、冲击城乡二元经济、推动城乡一体化的正面因素。可谓“成也城市、败也城市”。

  首先,城市长期对农村和农民实施的剥夺政策,导致农村劳力大量剩余,这包括:自五十年代初以来实行苏式重工业优先发展战略;五十年代末的统购统销和剪刀差政策,也导致农业资本大量流入城市非农产业;一九五八年以来的强制性户籍制度,迫使大量剩余劳力滞留农村,人力资源无法与生产要素有效结合;还有,通过城市工人下放和知识青年下乡等方式,将大批市民逆向遣往农村,转嫁城市的人口和资源压力给农村,如六零年到六三年全国共精简一千八百八十七万人,压缩城镇人口两千六百万人,“文革”期间也有一千七百多万城市青年被送往农村,为农村平添一批新的过剩劳力。这样,三十年间,农业为全中国提供了约八千亿元的积累,而且,一九五二到一九七八年期间,农民对传统工业化的资金贡献总量达到四千四百五十二亿元以上。

  这种剥夺和歧视并未导致社会危机,一大原因是它得到了强大的政治强制和政策配合,尤其是人民公社制度彻底扼杀了农村劳动力市场,农民个人失去了独立支配自己劳动力的权利,以致于五七年以前形成的初级劳力市场也完全消失,农村劳力的供求开始由无偿的非商品性的行政支配所主导。当然,这种生产效率和劳力市场的巨大牺牲,也换来了上亿过剩农村劳力的相安无事和农村社会的相对稳定。但是,经济和超经济的剥夺、挤压和歧视,到了七十年代末达到了一个临界点,改革开放之后的农民,权利意识和平等意识空前觉醒,推动原先长期而又客观存在的剩余劳力问题集中在八十年代爆发,并严重威胁了城市社会的稳定,在某种意义上说,今日中国农村剩余劳力的危机,是对长期以来中国城市社会“重工轻农、厚城薄乡”的报复和反弹。

  城市以损农开始,便逃不了以害己告终。当农民恢复了自主的生产权利和相对自由的就业选择以后,农业劳力在农村劳力所占的比重下降,非农业劳力比重提高,劳力从农业中获得释放,加入劳动力市场,尽管八十年代的乡镇企业为转移这批剩余劳力起了重大作用,但自八十年代末起,乡镇企业因为效率、成本、税务、环境污染等诸多因素,开始疲软了。于是,作为农村剩余劳力的始作蛹者——城市,就必须承担未来吸纳农村劳力的主要场所。但是,今日的中国城市受当初的重工业优先发展战略所累,连消化城市自身人口的失业都难以为继,更无法吸纳庞大的农村剩余劳力。必须指出,由于城市对农村的长期剥夺,促使城乡差别急剧扩大,并严重阻碍了农村自身城市化的能力,只能逼使大批农民涌向城市,这样反过来,进一步阻碍了传统计划经济下的城市体制改革,导致有关决策部门害怕一旦将城市向农民平等开放,改革现行的歧视农民和农村的政策(包括就业、户籍、福利和就学等),那么大中城市将更难承受人口压力,尤其是城市下岗工人的增加,促使政府不得不将工人再就业当作第一优先,重复当初牺牲农民保工人的传统战略,对农村流民的规范和限制也日益明显,例如,一九八五年一月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》规定,“农民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明、或是城市户口登记机关的准予迁入的证明”,这就阻隔了农民进城经商的合法途径。所以,大量释放的农村剩余劳力,只有百分之十五转向城镇和乡镇企业,百分之七十五仍然滞留农村,百分之十则处于流动状态。

  这样就产生了一种恶性循环,即越维持对农民的歧视制度和政策,越导致农民贫困的加深和城乡收入差距的加大,而农民越贫困,就越难阻止他们离开农村,进入城市的势头,而农民进城越多,城市更对农民充满敌意,更无法推动城市体制改革的深化,所以,无论从宏观方面、还是在微观角度,形形色色的社会危机就越难避免。

  ⊙ 农民的觉醒:与城市参照、比较

  还有一个城市因素是由于城市劳力市场对农民的部分开放,促使进城的农民期望值上升,强化了农民改变现状的意愿,由此严重冲击了传统的城乡隔离的二元经济。农民进城谋职、定居以后,农民对未来生活的期望值大大提升,“富则思变”是改革后农民行为变化的主要特征,所谓的“拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘”的谚语表明,“吃肉”与“骂娘”是存在逻辑关系的,正因为有了肉吃,农民才骂娘,在没有肉吃的大饥荒时期反而没有大规模的农民起义。

  根据社会心理学中的“参照集团理论”(REFERENCE GROUPTHEORY),个人对自己的地位评估和心理满足程度,直接取决于他们与其它社会集团的比较。也就是说,如果人们没有机会比较不同集团的生活水平之前,他满足现状,就缺乏追求更好生活的期望和动力,因而也就少有改变现状的冲动和行为;反之,即使他们的生活状况比过去已经改善很多,仍然会对现状表示不满。

  例如,美国黑奴在一六一九年到一八六五年的近两个半世纪的历史磨难中,只有四次较大规模的集体暴动,其中一个原因就是当时的多数黑奴生来就是奴隶,没有尝试自由的机会,对自由的期望值和动力源相对弱小。但自一八六五年奴隶解放以后的一百三十多年之间,美国则出现过无数次黑人暴动,原因就是,一旦黑人得到了人身自由,他们就有机会比较和评估不同种族的社会地位,并由此提高了他们的心理预期,而且一发不可阻止——获得人身自由以后,他们就需要工作机会和教育机会;当获得工作和接受教育以后,他们就要争取种族平等、反对种族隔离;当消除了种族隔离以后,他们又要求平等的选举权利和参政权利。与此同时,当平等意识空前复苏以后,他们就无法容忍在过去是习以为常的不公平现象和待遇。

  这也是中国城市社会目前所面临的农民自我社会地位比较和自我期望值提高的挑战。尽管从绝对量而言,不仅从事农业的人口逐年减少,而且农民的收入不断提高,但一旦他们有机会冲出“潘多拉”的瓶盖,尝试了农民的流动权利、生产权利、流通权利、消费权利和分配权利之后,从深层心理感受了城乡的巨大差别,觉醒了的平等意识就成为难以遏制的不归潮流,并导致城乡、工农的紧张关系日益加剧,促使历史遗留的工农不平等现象日益表面化和显性化。

  而且,一九七八年以前,农民对“农转非”的期望值并不很高,政府和社会往往没有必要将这些农村剩余劳力视为具有危机意义的隐性失业,这些“多余的劳力”只是农民、政府和计划经济体制下历来所默认的“自然状态”,但一旦心理预期改变,这些传统的“软剩余”劳力逐渐演变为“硬剩余”,将劳力的“心理剩余”演变成“实际剩余”,促使农民逐渐培育了象城市工人那样的对就业的预期,即他们也需要一个平等、稳定的工作岗位,而把纯粹的种田不再当作一种工作,甚至正常的务农工作,如今也被他们也视为一种“隐性失业”,由此导致城市社会的失业压力空前加大。

  ⊙ 出路:解铃还需系铃人

  针对如何因应中国农村剩余劳力的政策选择,目前大陆学术界已有五种具有代表性的设计:“三元模式”(建立大批小城镇吸纳农村剩余劳力)、“异地开发模式”(将剩余农村劳力直接迁移到大中城市或边疆荒地)、“以工代赈”模式(兴办公共工程解决就业)、“离土不离乡”(或称“进厂不进城”,即通过乡镇企业吸收过剩劳力)、“不离土不离乡模式”(即开辟农村就业门路)。

  这些模式的共同特点,是仍然将城乡作为对立面来思考政策导向,而且基本的价值取向,是将农村剩余劳力视为经济发展的负面因素来考虑,忽略了城乡之间的双向互动和对流,忽略了农村剩余劳力的积极转化。众所周知,目前中国的劳动力市场是一种半封闭的二元隔离市场。二元的城乡经济结构决定了二元的劳力市场结构。一元是城镇劳力,以城镇居民为劳力的主要来源,另一元是农村劳力,主要来源是农民,两者互相隔离和对立,难以互动,一方面城镇劳力需求排斥农村劳力供给,另方面农村劳力需求缺乏吸引城镇劳力供给的动力。在此僵硬的劳力市场结构下,产生了一大传统的认识误区,即农村剩余劳力只能对城市化、工业化增加消极负担,没有积极因素。

  对此,笔者以为,解铃还需系铃人——城市应该承担缓解过剩农村劳力的主要责任,这不是城乡之间你死我活的“零和游戏”,而应该是城乡、工农双嬴的过程,既不能继续以牺牲农民为代价来消化农村剩余劳力,也不能重复当初牺牲农民的方式来牺牲工人。

  所以,确立工农平等、城乡互补的观念,非常要紧。需要反思农村剩余劳力是城市发展的负担这种说法,农村剩余劳力也是具有高机会成本的劳动者,而不是“人力垃圾”;农民工的劳动贡献是典型的“效益型”劳动,为政府节省了大量投入,如北京市的卖菜工作都是因为城里人不愿干,而由农民工来承担的,他们解决了北京几百万人的吃菜问题,农村剩余劳力目前在城市中所从事的职业,百分之八十以上不与城市市民冲突;再者,农村剩余劳力进城,形成了一个庞大的消费群体,扩大了目前城市所急需的内需市场。

  另外,必须推动城乡平等交换的新体制。在现代化演进过程中,工农、城乡的关系大致经历三大阶段,一是“以农养工”或“以乡养城”阶段,即农业为工业提供资本原始积累,在西方这是以农民破产和失去土地为标志,在中国则以掠夺农民、牺牲农业为代价;二是工农或城乡平等发展阶段,即工业和农业的积累、城市和乡村的积累都各用于自我的发展,工农产品则是等价交换,此应成为目前中国城乡发展的主题;三是“以工补农”或“以城补乡”阶段,即工业支援农业,城市反哺乡村,国家实施对农业的倾斜和优惠,实行农业保护政策。对此,中国的农业政策就要反映这种结构变动,如果继续对农业实行挤压和索取,那就是开历史倒车,显然过于滞后;如果提出工业全面反哺农业、国家大力保护农业,则似乎过于超前。适当的政策应该是工农平等和城乡对等的政策,尤其是工农就业的平等政策。

  ⊙ 城乡一体化

  要变城市因素的负面作用为正面推动,达到既缓解农村剩余劳力问题,又推动城市化、工业化迈上新台阶的双重目的,只有推行城乡一体化政策。

  其一,城乡劳力市场一体化。必须改革户籍制度,这种强制的城乡隔离制度所得到的经济效益,正被高昂的社会成本和政治成本所抵消,因此,一方面需要将农村失业纳入全社会失业的系统,将农村职业也纳入国家职业政策和管理范围,对失业率的统计需要突破户籍制度的限制,就业工程需要逐渐针对所有的城乡失业者;也应提倡竞争就业,而不是如同有些城市的政府,强制剥夺农村劳力在城市中的工作,将工作岗位奉送给城市下岗职工,但这些职工却拒绝接受。

  鉴于大城市相对饱和,但中小城市,尤其是县级小城市(包括县城、建制镇和乡集镇)存在相对容量,所以有关方面应以县城为变更户籍制度的试点和突破口,一步到位,将县级小城彻底向农民开放。对于大中城市则需要实行一城两证的激励制度,即对进城的农民工先颁发“暂住证”,根据工作年限、工作表现、守法记录和夫妻分居状况等,分类积分,达到一定积分就可以改“暂住证”为“长住证”,并享有与城市居民一样的权利。同时,通过新建和发展小型城镇,截留农村剩余劳力的流动,成为城乡两元结构的过渡和中介。

  其二,城乡产业结构一体化。城乡产业需要建立命运共同体的意识,不仅两者在产业结构、原材料、市场销售方面需要互补,更需要在产业空间上互补,促使一批城市企业与乡镇企业合并,或将乡镇企业作为城市工业的一个车间和分厂存在,甚至将城市企业或新建企业直接迁往市郊和农村,就地吸收农村剩余劳力,加速城乡产业的融合,发挥杂交优势。日本六十年代就实施工业分散化政策,运用立法手段和税收激励,鼓励城市工业迁往农村地区,并将相当部分的公共投资用于地处农村的工业开发区的交通、通讯、公共福利等领域。

  其三,城乡保障体系一体化。农村没有社会保障体系,严重影响城乡劳力的双向流动,尤其是城市市民流向农村,长远而言,乡镇企业的倒闭、农村破败,最终还是增加城市的压力。

  其四,城乡区域一体化。中国不仅城乡二元,东西之间也是二元对立与隔离。所以,城乡劳力对流必须与区域劳力对流相结合,才能事半功倍。区域对流的最大障碍是西部城乡缺乏吸引东部民众移居和资本流动的优势。但是如果在土地政策上,西部能够超前东部,建立“西部民有土地试验特区”,吸引国外和东部投资,那么西部就有足够潜力和魅力吸纳城乡剩余劳力,推动区域之间的一体化。应借鉴美国十九世纪开发西部的经验,“以土地换铁路、以投机换城市”的方略,通过将一些特定区域的土地民有化,吸引私人资本在西部进行合法的土地投机,规划投资建立新城,投资兴建铁路,提升西部土地的价值,最终既就地吸纳西部农村的剩余劳力,又吸引东部城市的失业人口西移,推动城乡区域一体化的建立。土地民有化已经成为西部经济的新增长点。

  其五,城乡土地市场一体化。长期以来,中国城市对农村的土地实施无偿低价的掠夺性政策,对土地开而不发、圈而不用、多征少用,出现了中国式的“圈地运动”。城乡土地的使用与开发必须统一协调,征用农村土地必须按照市场经济的原则,等价交换,采取高额补偿,而且需要立法规定土地转让和补偿费用只能投入农业,提高集约化水平,对失去土地的农民进行职业培训,另外,还需完善土地批租有偿转让、协议转让、土地拍卖等土地发展权的法规。推动土地制度创新和就业制度创新的结合。

  总之,中国农村剩余劳力的解决需要建立城乡一体的“米”字型体系,不仅在“纵向”的工农业产业结构上需要一体化构思和建设,而且在“横向”的城乡之间、区域之间需要推动良性互动,另外也要兼顾介于工业与城市、城市与农业、农业与农村和农村与工业之间的“斜向”关系和“结合部”联系,促使四维的城、乡、工、农结构过渡到四位一体的大同社会,真正消灭城乡和工农的差别,最终将目前的产业三元(城市工业、乡镇企业和农业)、区域三元(城市、城镇和乡村)、劳力三元(城市工人、乡镇企业工人和农民)和产权三元(个人、集体和国家)推向一元。毕竟,二元经济或三元经济都只是权宜之计和过渡经济,不可能是一种独立和永恒的经济形态。

原载:春夏评论

  作者:春夏评论

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