何铁强:从北京“灰色调”看行政决策

  去年10月份,北京市市政管理委员会把北京市建筑物外立面主色调定为灰色调,围绕这一决定,京城媒体、市民、市管委之间发生了一场热闹的争论,有质疑,有解释,民意通过有关各方的科学解释已经被说服。

  我们对这一问题的关注不在于“灰色调”本身是否适宜北京,而是透过“灰色调”决定的出台看到民意在决策过程中的尴尬地位。我们的决策部门并非完全没有注意到民意的重要性,问题在于没有把民意贯彻决策过程的始终。我们必须建立一套让民意进入决策过程的机制。

  ●“灰色调”之争尘埃落定

  设想一下,在街头做个民意调查。问:你认为我们这座城市建筑物的主色调应该是怎样的?相信答案一定是五花八门;如果再问:红、黄、蓝三色,你愿意选择哪种?答案就会有个大致分类;再进一步问:你认为最终决策一定会和你的选择一致吗?答案基本上会是否定的。这就是了解民意的很普通很一般的方法,这些年在市场分析方面可以碰到越来越多的例子,但政府部门在进行行政决策的时候却很少会用它。

  北京城市的主色调定下来了,叫“以灰色调为本的复合色”,决策是北京市市政管理委员会作出来的。它也了解到了民意――一些反对意见,不过那已经是决策之后的事了。10月8 日下发了文件,25日通过答记者问透露了消息,30日的一则“建筑物外部粉饰有新规矩,北京确立灰色调”的新闻才让一些关心公益的人士受了“刺激”,于是在互联网的BBS 上发表了若干反对意见。在这里,我想补充一下,BBS 也是了解民意的便利方式之一,也算是科技进步的附加值吧。不需要任何另外的成本就一下子知道一堆具体的反馈意见,不像以前,你可能知道有反对的声音,但把具体的意见收集起来就难了。

  民意冒出来将近一星期后,有报纸专门用整版篇幅把舆论导向了一下。主要是提供了一批可能是参与决策咨询的专家们的意见,一方面给社会各界普及了一点色彩学的专业知识,另一方面用科学依据解释相应决策的正确性,同时也说到报纸“报道有误”。其实,专业知识让一般读者看得云山雾罩,还是不明就里;科学依据也令人难以辩驳,只有听着的份儿;报道有不正确,让报纸更正就是了。但是民意仍然还在决策之外徘徊,现在纷纷的议论也算“尘埃落定”,作一个比较乐观的估计是民意通过一番科学的解释已经被说服,反对意见已经降到了最低点。

  ●民意似乎曾被重视过

  在谈论行政决策和民意的关系的时候,首先要说明民意到底重不重要。这问题实际是不需要回答的,因为大家都知道民意的重要性。市政管理委员会也同样知道。在7 月28日新闻发布要加强保持建筑物外立面整洁的管理工作时,文件就提到了“广大市民和有关人士对此(建筑物外立面脱落、污损、变色严重)意见很大”;朝阳区劲松街道办事处把粉饰建筑物外立面作为建设精品街活动的重要的不可缺少的内容之一,文件对此予以积极肯定和赞扬,并注意到广大群众的“自发捐款”、“关注和渴望”、“普遍欢迎和支持”;文件还说,“这项工作……同样也需要广大群众的积极支持与参与。此项工作的开展有利于增强广大群众爱北京、爱首都,关心城市建设和管理的意识和自觉性,对我们加强城市管理具有积极作用”。

  然而有了对民意的重视和强调,还不能说民意就自动进入决策里面去了。换一种说法,我们的行政决策是否必须包含民意,是我们的决策机关并不肯定贯彻始终的事情。原因之一在于,对五十多年来的经验和教训的认识,主要集中在“决策错误”使我们走了许多弯路上。于是亟需解决的问题便是使决策正确、决策科学,于是大量的决策开始出现专家参与的局面。这次市政管理委员会的决策就是“经过专家和有关部门论证”的结果。原因之二,是认为现代化进程的关键是讲求效率,因而行政决策也必须讲求效率,我们决不希望出现议而不决的情况。这次市政管理委员会的决策也仅在二三个月内作出,不可谓不快。一切程序都没有大问题,为什么还会出现如此尴尬局面呢?

  ●民意何以最终没有进入决策过程

  我们说“全心全意为人民服务”的宗旨时,自然是要强化领导干部的思想境界,要求为人民的时候毫无私心,办理公务时要心中装着人民,但是这里面一不小心就把“好心办坏事”的情况给装起来了。如果换个角度思考,“宗旨”里有没有按“人民”的意见(意志)服好务这一层意思呢?用委托人(人民)- 代理人(政府)模式来理解,代理人只能在委托人的授权下,按照委托人的意思进行代理。无视委托人的意思或是超越委托人的授权所进行的代理均为无权代理,代理行为归于无效,代理行为的后果由代理人承担。从这个意义上讲,民意的重要并非是它具有的符号价值(就象有些人喜欢贴民意的标签),而是意味着它是社会行动(不论来自官方还是民间)后果的最后承担者所发出的声音。

  有人说你无非是想把民意放到决策之中去,用学术的话说就是“决策民主化”。但是你知道那有多难,民意的收集、归纳、说服、反馈等等都是一系列很复杂的工作。窃以为这恰恰点中了问题的要害。我们的目标模式不正是“社會主義法治国家”吗,我们的政治体制改革不正是要加强公民有序的政治参与吗?

  民主,如果不仅仅是一种信念的话,它更应该是一门技术,一门实现民主的技术,经济学中有一套公共选择理论专门研究它。那里面有许多在我们这里不发达的制度和非制度安排,比如民意调查机构,比如行政听证制度,比如人大代表质询制度,这些刚刚起步的东西还没有能够充分全面地介入到决策过程当中。在决策民主的基础上,决策科学是影响、说服、改变民意的科学,决策效率是收集、归纳、反馈民意的效率。

  所以这个案例给我们一个启示:研究民意是如何放入决策中的问题,不是解决决策者心中有无民意的问题,而是解决民意如何进入决策过程的机制问题。一个完善的决策制度可将之称为“决策主色调”。

原载:中新社

  作者:何铁强

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