胡星斗:反腐败关键在于制度创新

  从一定意义上讲,中国封建社会史就是一部贪污腐败史。人治、专制、权力本位、官僚中心的制度,资源的官府垄断、无限(权力)政府、民众被奴役、舆论被钳制,以及打天下坐天下、天下私有或者统治集团所有、“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的观念,等等,都不可避免地造成严重的腐败。封建社会也反贪,朱元璋、雍正在反贪方面走在了帝王的前列,他们大肆杀戮,血腥镇压,贪污腐败虽有所收敛,但治标不治本,终究避免不了封建王朝“其兴也勃焉,其亡也忽焉”的历史命运;何况,朱元璋之类的反贪,其深层目的是消除异己,巩固家天下的独裁统治,因此,其反贪往往是借事杀人,以恐怖手段震吓天下。如朱元璋时,户部粮款案等一个案子往往杀三四万人。毫无疑问,这是在进行有计划、有预谋的大屠殺。

  国民党时期也是腐败成风。尽管蒋介石谴责贪污也会做秀,但由于贪污十分普遍,是非界限不清,法不责众;反贪机构也腐败,自己不干净,以黑反黑;司法不独立,监察院形同虚设,成为“养老院”;多是行政肃贪,官员忙于起草各种红头文件,而文件又无法实行;受制于报纸检查制度,新闻往往难以独立,起不到揭露腐败的应有作用;即使偶尔揭露若干腐败黑幕,又难以求得彻底公正的解决;只有少数人被起诉,只能抓没权没势的小人物,到中央一级、心腹人物,则不了了之;反腐败成为权力斗争的工具,成为蒋介石排除异己、控制部下的手段,家族成员、亲信尽可以放心地贪污,没人敢查,但亲信一旦失宠,贪污就会爆光,受到惩处。国民党如此反腐败,腐败怎能不愈演愈烈!

  那么,发达国家是如何反腐败的呢?发达国家历史上也曾经腐败成风,但一二百年来,他们通过持续不断的制度创新,建立起现代政治制度、现代行政制度、现代新闻制度、现代法律制度、现代经济制度等,从而铸造了清廉的社会、清廉的国家。

  发达国家的制度创新包括:

  建立现代政治制度:国家成为社会各阶层利益的平衡者,而不再是特权阶层和既得利益的保护者;职权法律化,政党规范化,政党财产与国家财产严格分开;进行横向分权和纵向分权,立法、司法、行政等权力相互制约;保证言论自由等公民权利,允许利用合法的游行示威等释放民众的不满、反映民众的要求,调整国家或企业主的行为;运用民选制度对各级权力进行民主监督,官员对下对选民负责;选民通过选举、罢免等行为对行政官员、议员、党派等进行选择;确立弹劾制度、责任追究制度——即使贵为总统如尼克松、克林顿,如果行为不守法、不检点,也免不了尴尬甚至下台的命运;规范政党筹款制度——如美国规定,个人向候选人捐款一次不得超过1000美元,一年不得超过2.5 万美元;候选人收到的捐款只要超过200 美元,就必须公布捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数额;候选人的开支超过200 美元的,也必须公布;德国、法国、瑞典等国则按照获得选票的数量对政党进行补贴;进行司法监督——发达国家司法独立,不受行政的干预,从而保证司法系统独立地开展工作,真正地起到监督的作用。如美国还设立了特别检察官制度,可以对重大事件、对总统开展调查、检控;强化议会的监督职能,议会以立法权、重大决策审批权对行政进行监督;一些国家还在议会设立了监察专员制度,对政府的不良行政进行纠正,如瑞典设有新闻监察专员、警察监察专员等,早在1809年瑞典就建立了监察制度。

  建立现代行政制度:西方国家克服了早年的恩赐官职制、政党分肥制的弊端,实行政务官与事务官分开的现代公务员制度:占职位少数的政务官由党派轮流充任、占职位多数的事务官由考试录用。美国规定,政务官官职不得作为竞选的许诺;事务官不受政务官更迭的影响,其升迁实行考绩制,不犯过失即不得被解职。这些措施,都有力地遏止了官员的结党营私;实行透明政治、透明行政——早在1776年瑞典就开放了政府记录,供民众查询;美国制定了“情报自由法”、“联邦行政程序法”等,1976年通过的“阳光下政府法”规定,联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行,应律师的请求根据法律许可而举行的秘密会议除外;美国的媒体也可几乎无限度地报道所有的人物和事件,以满足公众的知情权。

  建立现代新闻制度:确保新闻独立和新闻的监督作用,通过自主的新闻报道、转播、调查、评论等,发达国家的各级官员都暴露在众目睽睽之下。尼克松抱怨,即使换一把椅子,也得小心翼翼,以免被新闻界抓住了口实;1971年《纽约时报》连载美国卷入越战的文件,尼克松总统以涉及国家机密为由要求停止连载,但《纽约时报》拒绝,官司一直打到最高法院,最后法院裁决,总统败诉,报纸继续连载;1972年水门事件时,《华盛顿邮报》记者深入调查,尼克松总统威胁吊销其所属公司的营业执照,即使这样,也没能阻止住报纸彻底地揭露丑闻。

  建立现代法律制度:宪法至上,法律面前人人平等,特别是统治者也要守法;司法独立于行政,非经法律程序各级行政官员不得下令限制公民的人身自由;进行反腐败立法——如美国有“从政道德法”、“1977年涉外贿赂法”,英国有“荣誉法典”、“防腐败法”,德国有“利益法”、“回扣法”等,这些法律规定,公务员禁止经商,禁止接受礼品,限制兼职,实行回避制度等。

  建立现代经济制度:实行充分的市场经济,减少寻租的机会;实行财产申报与公开的制度——早在1766年瑞典公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况;美国规定,行政官员、议会议员、法官等15000 名官员的财产必须公布;韩国1993年开始“阳光运动”,1993年2 月25日金泳三总统率先公布个人财产,1993年5 月27日韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”,规定自总统以下34000多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产;实行金融实名的制度——大多数先进国家都规定,存款取款必须使用真实姓名。韩国1993年8 月12日起实行实名制,同时清查匿名存款,两位前总统全斗焕、卢泰愚的巨额秘密资金案由此东窗事发;实行集中采购、招标投标的制度——西方国家解除了政府对企业的行政管制,减少了对经济的干预,让资源充分地市场化、私有化,这样,从源头上断绝了钱权交易的机会;同时,政府对于办公用品、军火、市政建设、公共服务等,都实行集中采购、招标投标的制度;进行审计监督——发达国家的审计部门要么独立于行政、立法、司法之外,如日本、德国;要么隶属于立法机构,如美国、英国;要么隶属于司法机构,如法国、西班牙,这样,有助于他们公正、独立地进行审计。

  基于上述措施,发达国家皆成为“国际透明组织”每年公布的“最清廉的国家”。如冰岛已有几十年几乎没有出现任何腐败现象了,北欧的瑞典、丹麦、芬兰等国一年也发生不了几十件腐败案件。评论一般认为,发达国家都建立了比较有效的机制,能够“将一个筐里烂了的桃子挑出来,扔出去,从而保持了整筐桃子的新鲜”。

  发达国家的上述反腐败措施,给了我们很大的启示,即反腐败是一项系统工程,必须通过机制的建设,治标又治本。尽管中国不能完全照搬西方的政治制度,清除腐败要结合中国的国情,但我们仍然相信,民主、法治与制度创新是反腐败的关键所在。

  (胡星斗,北京理工大学教授、经济学教研室主任。电话:010-68946812,邮编:100081,通信地址:北京理工大学人文学院。E-mail:huxingdou@21cn.com)

  作者:胡星斗

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  1. aitaiwan 说:,

    2005年08月16日 星期二 @ 19:49:14

    1

    真理不分东西方,不分民族,腐败还分中国特色吗,与其创新多少制度反腐,
    还不是花样游泳?问题在于”裁判员””运动员””观众(人民陪审团)”是怎样
    的评分标准?在真正的法律规则下,反腐别无选择…

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