潘维:全民公决的历史流变与逻辑困境

  ■全民公决,起源于古希腊的雅典城邦,复兴于法国大革命;但在近代随着自由民主制确立主流地位而衰落;冷战后改头换面以对内的民族自决权的概念再次兴起。

  ■全民公决不过是政府文明初期的一种原始制度,近代史上多次被独裁政权利用来实行专制。现代的自由民主制国家,几乎没有再采用全民公决的,因为它无法解决谁做主、做什么主以及怎样做主这三大逻辑矛盾。

  ■全民公决确实民主,但以多数人意志压制少数人,并不保障人权。数量只跟强权有关,与正义无关。保障人权的基本手段应该是主权国家内部的法治。

  直接民主与全民公决的起源

  “全民公决”(简称“公投”),即由全体公民投票表决,是“直接民主”的基本手段,亦是民主程度最高的一种决策手段。它体现了西方人“主权在民”的思想,就是说人民的事情应由人民自己做主。可是,如果人民自己能做主,要政府做什么?

  全民公决的历史可追溯到古希腊的雅典城邦。当时,民主指的就是直接民主,雅典每个月都举行至少一次全民公决,所有重要事情都由全体公民投票决定。

  直接民主有明显的弊端:首先,多数人的意志可以压倒少数人,这并不符合正义。何况在古雅典“为平民所悦者即法律”,若法律随人民的意志朝令夕改,则“没有人能够确定今天有效的法律到明天还能否有效。”

  其次,它推卸了政府的责任。如果直接民主的决定错了,谁来受惩罚?除了外来的侵略者,谁有资格和能力来惩罚自己人民的多数呢?当政府不能负执政之责,一切责任在人民,这个国家就没有道理能生存下去。

  第三,并非所有人都同公决之事有直接的利害关系,或拥有足够的相关知识。他们不可能深思熟虑,只能“随大流”。这样,少数政客就有了充分的机会以人民的名义操纵多数,甚至以人民的名义实行专制。

  法国大革命复兴了“人民主权”观念,自此法国频繁使用全民公决。1800年的全民公决批准了一部给专制开绿灯的法国宪法,1802年的全民公决任命拿破仑为终身执政官,1804年的全民公决任命拿破仑为法兰西皇帝。在上世纪30年代,欧洲所有的独裁者都频繁使用全民公决,特别是希特勒和墨索里尼。二战后人们才发现,最民主的决策手段反而是让独裁政权合法化的最有效手段。

  被今人美化了的雅典直接民主制,不过是政府文明初期的一种原始制度,它坚持了不到一百年就把雅典带向了不可逆转的衰败。自雅典以后,包括在古罗马时代,民主并不是个光彩的词;直到19世纪初,缺少历史感的美国人把起源于西北欧贵族议会的代议制称为“民主”,民主才变成好词,跟着“美国梦”传向全世界。

  间接民主与全民公决的衰落

  代议制虽被称为“民主”,却没原始到让人民“自己做自己的主”。代议制是由公民定期选举出极少数人做社会之主的制度,有人称之为“间接民主”。代议制下的选民们并不决定政策,只是若干年有一次投票机会,在极有限的范围内更换做主的“人”。有了这样的“间接民主”,原始的全民公决就很少见了,仅仅是对代议机构的补充,由代议机构批准实施。在代议制时代,全民公决是代议机构在棘手问题上推卸责任的方式。

  纯粹的代议制比直接民主强不到哪去。今日西方的代议制是结合了古罗马的法治而成的“自由民主制”。代议制下的政府是责任政府。美国侵略越南并不是美国人民的责任,为之负责的是美国的总统和国会。美国的总统和国会议员们也不能以“民之所欲”或“民意代表”的名义为自己推卸责任。

  同时,在自由民主制下,民选代表占据的议会并不拥有至上权威,基本法才拥有至上权威。由议会制定的法律必须符合一个更高级的基本法,即宪法,从而保障个人自由不被“多数”或“少数”人的即时意愿侵犯。而基本法并不依赖全民公决或“民意”。今天的《德国基本法》和《日本宪法》都不是民主产生的;英国干脆就没有宪法,宪法精神体现在以往的判例中,几乎没有被人民代表变更的机会。

  比起纯粹的民主,自由民主制少了些民主,却多了一些法治,以保障个人的自由。

  当自由民主制确立了主流地位时,全民公决就成了“妾身未明”的尴尬事情。极力标榜民主的国家是不采用这种最民主的手段的。美国联邦政府从不采用全民公决。荷兰、印度、日本、以色列等国也从未举行过全民公决。若动辄全民公决,美国和印度早就不存在了。英、德、法、西等欧洲大国,基本上不采用全民公决。若全民公决,德国倡导的欧元一定会被本土的马克支持者击败,使德国社会分裂。世界上频繁举行全民公决的,只有瑞士一个国家,但瑞士的全民公决也不是简单的“人民多数决”,而受其联邦制的严格约束。

  多数决定论认为强大的社会集团占据决策权为自己集团谋取福利乃是正当的,这其实是强权政治思想。数量与强势相关,与正义无关。

  民族自决与全民公决的复燃

  冷战后,全民公决突然复活,成为一部分少数族裔争取独立建国的“合理”手段。在族裔范围内进行全民公决建立新国家是否合理呢?这个问题首先涉及“民族自决权”。

  民族自决权指民族成立自己国家的权利,是受西方殖民压迫的民族建立自己民族国家的根据。最先提出民族自决思想的是共产党人。列宁在1916年的一篇文章里主张所有被压迫民族有建立自己国家的权利。根据列宁的思想,《苏联宪法》赋予各加盟共和国退出苏联的权利,这个权利也是日后苏联迅速解体的原因之一。《美国宪法》则不给各州类似的权利。

  1918年,美国总统威尔逊发表了“十四点宣言”,提出按民族自决权的原则划分战败国领土。这个设想在巴黎和会上不了了之,因为战胜国比战败国还心虚。英国有爱尔兰和印度问题,加拿大有魁北克问题,美国有夏威夷、印第安人、黑人及南北战争的遗留问题。一直到了20世纪70年代,第三世界国家在民族自决权上处于攻势,受帝国主义和殖民主义史的利益拖累,西方国家都处于守势。

  随着西方列强彻底退回本土,西方人将“对外”的民族自决概念偷换成“对内”的民族自决概念,指出政府必须尊重境内少数民族的人权,特别是经由民族范围内的公民投票来改变自己经济、文化、政治制度的权利。自1975年“欧安会宣言”表述了这样的“人权”,此种高于“主权”的“自决权”成为西方国家的进攻性武器。到了20世纪80年代末,当东欧一些国家的形势发生剧变后,经由全民公决成立新国家成为新时尚。

  但这一时尚在其逻辑的严重缺陷下迅速开始消退。

  公投独立的逻辑矛盾

  如果是单一民族的国家,民族自决问题自然不存在。但世界上绝大多数国家都是多民族国家,公投独立影响面极大。以公投来保证民族自决权存在明显的逻辑矛盾。这些矛盾可以概括为三个方面,即谁做主,做什么主,以及怎么做主。

  “谁做主”体现的是全民与全族的矛盾。什么是“全民”?是“全国”的民还是“全民族”的民?如果是全国公民投票决定,少数族裔的自决权基本没希望。如果只是少数族裔范围内的全族公决,作为民主手段的公决就会导致不民主。用于增加合法性的手段反而制造不合法。如果一个民族、部落、省份、城市由于有不满就擅自举行公投,从国家母体中分裂出去,这个世界会出现数以万计的国家,流血冲突和战争也会成倍增加。

  加拿大以自己的民主制度自豪,以为自己的民主当然能包容民族自决的要求,可在1995年的魁北克公投中,独派竟得到了49.44 %的支持,险一点玩了真格的。联邦政府痛定思痛,遂决定对魁独采取强硬的法律手段。1998年8 月,加拿大最高法院裁定魁北克不能单方面决定独立,而必须得到联邦和其他省份的认可。2000年3 月,加拿大又通过法律,规定今后魁北克省若再就独立问题举行公民投票,必须得到联邦政府的批准才能生效。

  “做什么主”体现的主权与治权的矛盾。加拿大联邦政府凭什么作出上述决定呢?因为领土主权属于全国所有的男女老幼,是不可分割的。一个人购买了一块土地,但买的只是土地的使用权,国家对这块土地的主权并未出售给他。政府就凭着对土地的主权收他的税,不允许他坐在家里宣布独立,拒绝纳税。人并没有权利“自决”去分割属于“全体的”,而且是“不可分割的”领土主权。如果“人权”可以高于主权,美国的印第安人和黑人早就各自分裂建国了。

  因此,民族自治可以,民族自决就难免引起领土主权的冲突。南斯拉夫当初在科索沃安置大量的阿尔巴尼亚难民,当阿族人在科索沃逐渐占据了人口多数,要求公决建国,结果自然会是塞尔维亚人觉得对方忘恩负义,只得诉诸暴力。治权并不导致主权。主权是历史传承的,是多个民族长期互动的结果。凭借居住权或治权就去分割主权必然导致天下大乱。

  “怎么做主”体现的是民主与领土疆界划分的矛盾。分割主权为什么会导致暴力冲突?公投独立的根本内容是要求民主决定在一定领土范围内建立新国家。可是,没有预设疆界的“民主”并不是民主,因为无法判定“多数”。民主政治必须在大家已经预先接受了的领土疆界范围内运作。国家的疆界属于“外务”,民主只能用来决定“内务”,不能用来决定国家的疆界。谁又会认为一个国家的公投有资格去认定另一个国家的边界呢?

  在1995年魁北克公投之前,魁北克印第安人先期举行了公民投票,95%的人表示要留在加拿大,因此他们的属地应该属于加拿大。面对印第安人的公投结果,独派领袖马上指出,印第安人的公投结果是非法的,因为那片土地属于魁北克。他们自己认为:“没人可以分裂魁北克。”公投独立的支持者同时也要反对公投独立,其逻辑困境如此明显。

  直接民主对人权的威胁

  以多数决为原则的公投,不提供保护少数人基本权利的手段,却提供压制少数的方法。大国内部的直接民主可能导致欺负少数族裔。少数族裔的“自我民主”又可能欺负多数民族。少数族裔独立建国后,原来的少数变成了多数,原来的多数变成了少数,又开始多数欺负少数的循环。数量本身并不体现正义,却有可能成为迫害人权的手段。南斯拉夫及其所属共和国自1991年以来在不断的公投中分崩离析,10多年来在原始的民族仇杀中难以自拔,宪法秩序荡然无存,几十万前南斯拉夫人在战火中丧生。没有法治的直接民主是原始制度,摧毁法治的直接民主是蔑视和伤害人权的制度。

  把人权与多数决的民主混为一谈是冷战后的一个大“谜思”( myth )。全民公决确实最“民主”,却并不保障人权。主权不一定能保障人权,但随意摧毁主权的地方充斥战争,更谈不上人权。保障人权的基本手段是主权国家内部的法治:第一,宪法保障个人的基本自由权利;第二,分权制衡保证宪法的至高权威不受“人”侵犯,无论是多数还是少数人。

  (作者单位:北京大学国际关系学院)

原载: 中国思维网

  作者:潘维

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