吴敬琏:腐败与反腐败的经济学思考

  ( 一) 减少行政干预和行政审批,铲除寻租活动的基础

  我们根据经济学的分析指出,行政权力对经济活动的广泛干预,即寻租环境的存在是腐败产生的重要根源。由此可以得出结论,为了从根本上治理腐败,要在消除寻租活动赖以存在的环境,即减少行政权力对经济活动的干预上下功夫。2000年尉健行书记在广东考察时指出,为了从源头上反腐败,要尽量减少行政审批。这个提法抓到了问题的关键。后来,中纪委第三次全会的公报也提出了从源头上反腐败要尽量减少行政审批。中纪委的这一决定是与现代经济学对寻租活动的理论分析完全一致的。

  对于行政审批与腐败的关系,常常有一种错误的认识,以为加强审批是抑制腐败的有力手段。其实正像寻租理论告诉我们的,事情恰恰相反,增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。以股市的情况为例,有些人想用加强省级推荐和实质性审批的办法来抑制上市过程中的舞弊、诈骗活动,一个公司要上市,要经过管理机关的多道审批,由此把申请上市的过程变成了一个复杂的、多环节的寻租过程,所需付出的寻租成本也规模巨大。中国的证券市场曾经有一种很不正常的现象,就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号( 所谓“壳资源”) 要卖几千万元。原因很简单,走当时法定的审批程序所需付出的机会成本,即打点各方的费用也高达几千万元。

  在中纪委三次全会公报的影响下,减少行政审批成为去年“两会”的一项中心议题,各级党政领导纷纷提出取消不必要的行政审批。一年过去了,各部门和各地区都公布了自己已经取消了多少项行政审批。不过也有一种议论,认为有些地方公布的成绩有水分。例如取消了一些无关紧要的审批项目,却把重要的审批项目保留下来。还有一种情况是本部门取消了,别的部门又给加上了。这些议论要引起重视,再接再厉,把减少行政审批的工作进行到底。

  ( 二) 推进国有企业改革,使之到位

  国企改革有两个方面,一个方面是布局调整,放中放小和退出非战略性行业;另一方面是实现国有企业的公司化改制。就前一方面而言,现在各地区的发展不平衡,还需要继续努力。就后一方面而言,需要改变目前这种把国有企业的核心资产剥离出来建立上市公司,而把非核心资产留在母公司,让母公司( 控股公司或集团公司) 作为“授权投资机构”行使国有股权的做法。因为这样做只是把运作性公司( 子公司) 这一级的所有权明确了,但授权投资机构作为控股母公司并没有实现所有者在位,相反往往形成所谓“内部人控制下一股独大”的“掏空机制”。建议:无论以存续企业为基础建立的母公司,还是以核心资产为基础建立的上市公司都直接由国有资产的管理机构全权代表国家掌握企业中的国有财产权,按照《公司法》行使股东的权力。

  ( 三) 建立健全法治

  现在,我们处理腐败问题常常采用两种方法,一种是进行专案审查,另一种是发动严打运动。我认为,这两种办法并不是有效的,今后我们还是要把反腐斗争纳入法治的轨道。法治有广义和狭义之分:狭义是指实现法制化,广义则是指法的统治。法制化,是一个最起码的要求。这就是说,不是用个别的措施专题处理腐败案件,而是从制度层面解决问题。否则,容易形成少数办案人员疲于奔命地到处救火的被动状态。进一步说,是要像十五大所要求的那样,建立法治。这就是说,宪法和法律至上,一切团体和个人都服从法律,首先是宪法。

  建立法治对我们来说是一项十分艰巨的任务。这首先是因为我国在历史上没有法治的传统。党的十五大明确建设社會主義法治国家的问题以后,由于人们的观念没有转变过来,无论是报刊还是电视节目,提的都是“法制”,而不是“法治”,可见观念的惰性。

  1 、确立宪法的地位

  《宪法》是我国的根本大法,其他的法律和行政机构的政令都必须符合宪法。宪法的主要内容是保障人民的基本权利,首先是财产权利,不论是公有财产,还是私有财产权利,都不受侵犯。与此同时,它要划定政府的权限范围,防止政府滥用权力和侵犯公民的基本权利。腐败的本质是利用受委托行使的公共权力侵占公民的财产权利和经济利益。寻租活动普遍化的一个重要原因就是政府对经济生活的过度干预和官员的自由裁量权太大,而宪政要求明确政府的职权范围,不能给官员留有太大的自由裁量权。

  2 、建立透明的法律框架

  在法治的条件下,法律必须具有透明性。透明性的基本要求是:第一,立法过程要有公众的广泛参与,法律草案要公布,让大家讨论,开听证会,让受法律约束的人们都能够参与立法的过程。第二,法律要为公众所周知。现在有不少机关都把法规当成自己的私有信息,外人都不知道有哪些有关的法令,具体内容是什么,于是不法官员便能上下其手,枉法害民。按照现代法治观念,不为公众所周知的法律,是不生效的法律。第三,要使公民对自己行为的法律后果有可预见性。比如按照法治理念,法律只能管法律颁布以后的行为,不能追溯过去的行为,否则行为主体他就没有办法主宰自己的命运,而只能靠找关系、送贿赂等办法央求具有很大自由裁量权的官员帮忙开特例,才能办成自己的事情。

  3 、保证司法的公正性和独立性

  在我看来,共产党作为执政党的政治领导和社會主義法治所要求的司法独立两者是可以兼得的。首先,作为一个执政党要使政治要求和纲领通过立法程序上升为法律,每一个党组织和党员只能在宪法和法律的范围内活动,不能超出法律。其次,执政党要对司法活动进行经常的监督,重在确保司法活动的程序公正,而不是干预具体案件的审判和决定审判结果。目前,司法地方化成为对司法公正性和独立性的重要威胁。跨地区的经济纠纷案件的审理结果,往往由哪一边拥有司法管辖权决定。发生经济纠纷后,这边派人越境抓人,那边也派人越境抓人。这是极不正常的。对司法地方化的问题,已经提出了一些匡正的办法,例如在法官的任命程序上应当对地方人民代表大会的权力有所约束。另外,也有学者建议组织最高法院的巡回法庭,审理跨区案件。应当择其善者而从之。

  ( 四) 建设社會主義民主政治

  肃贪反腐不能仅仅依靠国家权力机关的相互约束和自我约束,说到底,还要靠人民大众行使他们当家作主的权利,也就靠民主的政治制度。

  江总书记在今年3 月一次讲话中论述社會主義民主政治建设时,提了建国前民主人士黄炎培和毛主席的著名对话;当时黄炎培提出:大凡一个团体、一个政党,初起之时都是艰难困苦、聚精会神、因而生气勃勃;而一旦环境好转,便惰性发作,人亡政息。真所谓“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”。黄炎培希望共产党能找出一条新路,来跳出这周期律的支配。毛主席对黄炎培的回答是:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人民起来负责,才不会人亡政息。”当然,建设社會主義民主政治不是能够一蹴而就的,这将是今后要着力达到的一个长远目标。不过无论如何,在这方面的实质性推进是遏制腐败蔓延的根本途径。

  作者:吴敬琏

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