陈锡文:税费改革与农村现代化

  不只是300 亿的概念

  上个世纪整个90年代,中共中央、国务院凡是涉及到农村问题的会议或文件,几乎都离不开减轻农民负担问题。到了1997年,中共中央和国务院做出规定:乡、村两级所收的“三提五统”的总额不得超过1997年决算水平,一定三年不变。这是踩了个刹车。

  以往的农民负担主要分三大块:第一块是国家法律规定的税收,主要是农业税、农业特产税和牲畜屠宰税三项;第二块是国家政策规定的乡政府收取的“五统筹”和村级组织收取的“三提留”;第三块实际上就是国家的法律和政策都不允许的,也就是各地擅自进行的乱摊派、乱集资、乱罚款之类。1997年作的规定,对遏制农村“三乱”起到了重要作用。到2000年中共中央和国务院又规定,农民负担仍然不得超过1997年的水平,仍然一定三年不变,一直到2002年。从2000年开始,安徽开始搞税费改革试点,2001年江苏、浙江两省加入,到2002年扩大到20个省、市、自治区。

  搞税费改革,其中一个非常重要的变化就是“三提五统”取消了,全并到农业税里去了,也就是把原来政策规定要收的部分全纳入到法律允许的范围,农业税比例相应地提高到7%的水平,过去是3%,提高了4 个百分点。外界一般常讲到“300 亿农业税”,其实是指这个3%,其总额实际上不到300 亿。从80年代末到2000年税费改革开始试点之前,全国农业税的总额大概是220 亿到250 亿元,因为农业税是以实物以基础的,税率在2.5%到3%范围内浮动,一般说来不足3%。

  现在按7%收,总额应该接近700 亿元,这其中包括乡政府的“五统筹,也就是农村教育、计生、民兵、优扶、乡村道路基建等方面开支需求,这些都是属于农村公共服务的范畴,应当由国家财政来支付。但我国的乡政府在1984年才建立,乡财政不健全,才搞个”五统筹“。要注意的是”三提留“(即村级公积金、公益金、公共管理费提留),这是村里收的,它不是一级政府收的,所以不能进入农业税的正税。”三提留“一直作为农业税的附加部分,一般相当于正税的20% 。在税费改革后,这部分相当于在7%税率的基础上,再加征1.4 个百分点。也就是说,在全国税费改革全部到位后,国家会按照全国农业生产总值的8.4%的收取农业税,总额大约会在800-900 亿元左右。

  而在税费改革试点前的1999年,整个农业税、农业特产税、屠宰税加上“三提五统”和一些地方的“教育集资”(主要用于农村学校危房改造;而教育统筹主要用于农村教育行政开支),总体上收上来的是大概1200多亿元,法律和政策允许的农民负担总额过去事实上是这么多。而法律和政策不允许的,也就是各地乱收的,还有400 亿到500 亿,加起来,这些年实际上的农民负担总额大约是1700亿。

  在2002年,全国农税入库大约是600 亿。其背景是去年已有三分之二的省份已进行税费改革,还有三分之一未进行,按原来老办法,税率较低。已进行税费改革的总人口是6 。2 亿,还有1 。6 亿未覆盖到。在今年底税费改革全部到位后,我估计农税入库量会在800 到900 亿,与原来的1200亿相比,至少可以减负近400 亿。

  因此,农民负担不是通常人们所谓“减免300 亿”的问题,实际上2002年已经减掉将近400 亿,但减掉这么多后还剩下800 到900 亿。许多人实际上对农民负担和改革的情况不清楚。农民减负主要是两个数字:全国人均减负30多块钱,减幅30% 。从实际负担看,过去法律和政策允许的全国农民人均负担大约在100到120 ,现在人均是78元。农民减负,政府就减收,但农村各项公共行政开支还得要,所以中央在2002年对20个省市税费改革相配套的转移支付共245 亿。今年要全面改革,中央配套的财政转移支付预算总共是305 亿。

  税费改革必须立足于乡村治理的现代化

  温总理在电视电话会议上着重强调:税费改革的目标最终是要彻底取消一切农民不应该承担的负担。

  什么叫不应该承担的?现在社会上的争论很大。

  一种观点是:所有的税费都政府都不应该收,国家一年财政增收2000多个亿,免掉算什么呢?前面提到,这种观点持有者是因为不了解农民负担的情况。

  第二种观点是:“皇粮国税,天经地义”。这个话是从纸上讲的,没有看到社会历史的发展变化。在农业社会,“皇粮国税”当然是天经地义,但现在我们早已是工业社会,农业所占的比例越来越低;

  第三种观点认为:经营者怎么可以不交税呢?不管你经营规模的大小,你都应该交税。这是市场经济和现代税收制度的基本要求。

  我个人是持第三种观点的。我认为,要真正实现农村税费改革的目标,必须做到两点:一是要建立规范的公共财政体制;二是要建立现代税收制度;三是建立适应现代化需要的农村基层治理结构。

  政府改革的目标之一是建立规范的公共财政体系。1994年财政体制改革之后,中央和省级政府之间的财权和事权划分得比较清楚,问题是省以下,省、市、县、乡四级政府之间的财权、事权未划分清楚。上面叫下面干这个事,你得给这个钱,但很多时候钱被省、市两级截留了,职能依然留给地方,要干的事情还得干,钱却没有,因此地方上只能想方设法加重农民负担。我们把这个称作“财政缺口下移”:上面该收的收,该花的花,下面缺多少钱我不管。这不符现代财政制度的基本原则。财政缺口只能留在上面。

  有人怪怨中央拿走的财政收入太多了。我们看一下数字:现在国家一年的财政收放总共1 。8 万亿,中央拿走的是1 万,地方只有7000亿,但中央拿走的1万亿当中还有7000多亿是通过各种方式返还给地方的,中央财政自已真正开支掉的不到3000亿。所以关键还是地方上的财政体系没有理顺。

  在目前的财政体系下,农村基层的公共服务开支缺少必要的财政支撑,基层单位确实很为难,象农村教育等公共服务,不搞的话,农民不满,搞的话,就得要加重农民的负担,农民又不满。所以,只有建立起规范的公共财政制度,进行合理的财政转移支付,才是根本出路。

  与此同时,还要把税费改革纳入到建立农村现代税收制度这样一个大盘里来考虑。我曾听到有人这样说:农民要交税,全世界只有中国和越南这么做。这是很不确切的。其实问题的核心不是该不该收税,而是收什么税和怎么收。总理在记者招待会上讲的一个重要的理念:要“取之有道”。这个“道”,指的就是规范科学的现代税收体制。农村税制要“与时俱进”,要细化,要与现代税制相吻合。参照现代市场经济国家的范例,我以为农村税种设置上应当考虑以下几方面:一是财产税或资源税,自已的财产和使用国家资源(有的国家就叫资源税),都要向国家交税。搞工业,办厂子,税率会高些,而搞农业经营,产出较低,税率可以相应地低,但要交税是肯定的,因为你使用了国家土地资源。从市场经济公平竞争的角度来说,任何人都不能白占资源。

  二是经营活动本身要交营业税,这和经营收入的高低、甚至赔本也好都没有关系。考虑我国农民相当部分的生产是自给性生产,而非商品性生产,这方面的税率可以相当低,甚至可以是象征性的,但从税制设立上,应当体现这一个方面。

  三是增值税。所有的企业都要交增值税,但农业从来除外。严格地讲,农业生产是有增值部分的。按照增值税的内涵,只要有进项,有购进生产资料和原料,就理所当然要交增值税。对于一个生产布匹的企业来说,它购买的每一个针线都是要交增值税的,而农民在生产过程中购买化肥、农药等,道理是一样的。所以应当对农民征收这部分税。营业税和增值税,即使亏损了也是要交的。

  四是所得税。全世界都有,经营者只要有赢利就要交所得税。我们的农民没有。目前城镇居民可支配收入达到每月800 多块钱就得交所得税;而农民纯收入每月平均才200 来块钱,一年才2000多块钱。总体上离要缴纳所得税还为时过早。加拿大温哥华有一个占地几万亩的非常漂亮的国家森林公园,土地是海军的,政府把它租过来,租金是多少呢?1 块钱,纯粹象征性的。从建立市场经济和现代税收制度的要求来说,以上4 个税种都应当设立,至于税率怎么设,实际收多少,可以充分从实际出发,在一定阶段,有些税率也完全可以是象征性的。这样做的好处之一是,在建立农村现代税收制度的同时,帮助农民树立起公民社会的基本观念:你只要从事经营活动,哪怕收入很低,都应该纳税。

  总体而言,中国目前的税制太古老,太原始,我们的农业税还是停留在皇粮国税的概念上,没有根据现代市场经济的实际对税制税种进行客观细分。通过建立规范的公共财政制度和现代税收制度,农村税费改革还将使得农民在全社会的范围获得公平待遇。对中国农村来说,目前最大一个问题是温总理讲的:要改变“生之者寡、食之者众”的现状。再也不能叫农民养这么多人了。要改变农村机构臃肿人员膨胀的现状。不该由农民养的机构和人员要坚决精简掉。

  但另一方面,农村社会发展所必须的,而农民又供养不起的机构和人员,就必须由政府财政来供养。如果农民负担减了,但基层政权无法运转,农村公共服务不能正常提供,那么这场改革说到底仍是失败的。所以税费改革问题,不是简单地要减掉多少钱的问题。要在改变原有的不合理税负的同时,建立起科学的公共财政制度和规范的现代税收制度,并完成对农村政府的现代化改造。这样才能在减轻农民负担的同时,使农村社会进入可以正常运行的良性有序状态。

  这样改革之后的农村,应当是一个具有现代治理结构和广泛的公民意识的新农村。今年税费改革全面铺开4 月3 日,溫家寶总理在全国电视电话会议上指出,今年农村税费改革要在全国全面铺开。今年的一个重点,是对三年试点中发现的矛盾和问题作出方案上的调整。过去向农民征收的总额1200亿中,属于“三提五统”的有700 多亿是,“三提五统”中的一部分是按承包土地面积来收,另一部分是按人头来收,人头的比重比地要大,税改后,这些全并到税里,“税随地走”,人头的因素没有了。这就使得承包地越多,税负越重,不利于调动农民种地积极性。所以中央作出一个新规定:不仅全国农民的平均负担减下来,而且要确保每一个农民家庭都减轻负担。也就是说,多种地的家庭,税负总额也要减下来。江西省已作出明确规定:保证多种地农户的实际负担要比税改前减轻10% 。今年还有一个重要的新规定是关于农业特产税的,温总理讲过,总的方向是要取消,但现在中央不作统一规定,而是由各省自行决定。什么叫农业特产税:比如这块田种西瓜,那么国家就按西瓜产值的8%左右收取特产税。从去年情况看,全国总额大约是150 亿。特产税问题要将有三种方式:一是有条件的省份,象浙江省,已在去年宣布率先取消农业特产税。二是安微省,通过税费改革并到农业税里面,这样的话,政府就不管这块地种什么,一率按农业税标准收。三是有些暂时做不到的省份,继续保留。比如云南省地方财政相当大部分来自烟农的特产税,广西省是蔗糖,陕西咸阳是苹果,这些地方若一下子把特产税全拿掉,财政吃不消。多数省份会参照前二种方式。

  还没有走出“黄宗曦定律”怪圈

  二千多年来,历朝历代统治者都看到了,不能加重农民负担,农民负担重到一定程度,为了巩固政权,统治者一定会进行税费改革,改的办法在技术操作上是基本一样的:政府对农民收的税已不够养活这个政府了,怎么办?正税之外再加杂税,相当于我们现在的各种“费”。如此下去,往往是苛捐杂税比正税还多。于是,税费改革的思路就是把苛捐杂税砍掉,但光剩下税收又显然是不够的,那么必然的办法提高税率。这意味着,每一次的税费改革都为下一次加重税负提高了门坎。这就是黄宗曦发现的怪圈,从商鞅变法开始一直到王安石变法,历朝历代的税费改革不知改了多少回,无不是这个套路。到康熙时代搞“摊丁入亩”,宣称“永不加税”,事实上根本就做不到嘛。

  我们目前仍然是在用这个办法。从1200亿减掉800 亿,不就是相当于砍掉苛捐杂税嘛,但这够么?不够的,所以就加重税率。但温总理强调,我们一定要而且一定能够走出黄宗曦定律的怪圈,这是完全可以做到的。因为,过去中国是农业社会,而现在我们已经是一个工业社会,农业不再是国家财政的主要来源,农业占社会总产值的比重越来越低。

  更重要的是,我们已深刻认识到了黄宗曦定律这个怪圈,更认识到建立规范的公共财政制度、现代税收制度和廉洁高效精干的农村政权的迫切性。我们是能走得出去的。

  正确看待补偿问题

  有不少社会舆论提到,国家应当考虑如何对农村补偿的问题。从1953年国家搞农产品统购制度,到1985年取消这一制度,中国农民通过农产品价格剪刀差,为国家的工业和经济发展贡献出了6000亿到8000亿的价值。这种补偿当然要做,问题是用什么方式。有一个数字:到2001年,各级政府与农有关的财政开支已达到2090个亿,这些钱全都是用于改善农村的生产、生活和社会发展等各个方面的。我们要从整个国家和社会发展的整体要求和计划来看待对农民补偿的问题。我相信,随着国家整体经济的发展,用于农业方面的投入会越来越多。

专家:陈锡文(国务院发展研究中心副主任)

主持人:胡奎

  作者:陈锡文

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