杨支柱:切莫饮鸩止渴——评所谓“民间教育提案”

  据何永勤先生讲,“由张祖桦、任不寐、徐建新等发起的《落实义务教育中央财政责无旁贷,保障教育权利系于公民选择自由》的民间教育提案,引来了众多关心教育的网友的支持和回应,截止到3月1日中午为止,已经有近700人签名支持。”我上网查了一下,发现肖雪慧、樊百华、王怡冉云飞等许多我平常比较关注的学者也在签名者之列。一些网友的跟贴更直言应该由中央财政包揽义务教育经费。这使我觉得有必要就义务教育的拨款体制谈谈我自己的看法。

  我是坚决反对中央政府统筹义务教育经费的,也是坚决反对中央财政转移支付占义务教育总经费大头的。

  财权(支配财产的权力)与事权,是不可能长期分离的。中央财政负担义务教育总经费的全部或大头,不管是直接拨付还是转移支付,都势必助长教育行政管理上的中央集权。我国正处于枪杆子说话算数到钞票说话算数的过渡阶段,枪杆子说话算数已经使得中国的教育饱受中央统制之苦,再加上中央财政支付的钞票的力量,中国教育为人所诟病的官本位管理体制和意识形态教育必定变本加厉。从发达国家受教育权的发展历史来看,民主革命之后受教育权首先表现为一种自由权,因为那时人们对政府尤其是中央政府是充满警惕的;后来随着民主制度的成熟和国家财力的增强,受教育权才发展为一种社会经济文化权利,但义务教育经费的筹措和拨付仍由地方政府扮演主角。难道中国的中央政府及其官员真的如列宁所说是“特殊材料制成的”,从而使得中国人民可以特别放心?我觉得“落实义务教育中央财政责无旁贷,保障教育权利系于公民选择自由”这样的要求,实在是要处女生孩子,不过是一相情愿罢了。

  确实如某些人所言,中央财政包揽义务教育经费不但可以解决乡、县财政筹措义务教育经费力不能及的问题,还可以解决教育经费的城乡间、地区间不平衡问题。从这个角度来看,由中央财政统筹义务教育经费,使全国儿童都能在基础教育方面享受平等的待遇,不止是一个美妙的理想,也有一定的现实合理性。市场经济的发展所导致的人口流动,一方面使得不发达地区培养的人才大量流向发达地区,另一方面也使得不发达地区的罪犯大量流向发达地区影响那里区的社会秩序。前者使得上级财政只有对不发达地区的教育事业予以适当补贴才公平,后者使得上级财政对不发达地区教育经费的补贴成为发达地区自身的需要。因此我赞成各省、直辖市、自治区划定一个义务教育生均经费最低标准,由省级财政对少数不达标的县、区予以补贴使其达标。同时中央政府划定一个全国义务教育生均经费最低标准,在省级补贴后对所有义务教育生均经费仍不达标的县、区进行二次补贴。为了防止受补贴的县、省过于依赖中央财政推卸自己的责任,受补贴县、区义务教育经费自筹部分占当地财政收入和GDP 的比例均不得低于全国所有县、区的平均值,受中央补贴的县、区所在省、自治区、直辖市义务教育经费自筹部分占当地财政收入和GDP 的比例也均不得低于全国各省、自治区、直辖市的平均值。

  也许有人会说,计算自筹经费占当地财政收入和GDP 的比例并分两次补贴多麻烦,远不如中央集中全部义务教育经费然后公平分配省事。我想在计算机时代这点麻烦要克服并不会增加多大的成本。但是这样做的好处则是显而易见的。首先是受补贴的县、区在全国只占少数,多数县、区是不享受中央财政补贴的,这就可以有效地阻止中央政府以拨款为要挟在全国实行教育统制。其次是补贴并没有把义务教育经费的地区差异拉平,不至于束缚发达地区地方政府增加义务教育预算的积极性,就像最低生活保障不像大锅饭那样束缚员工的积极性。

  对于中央义务统筹教育经费后能否公平分配到全国各中、小学,我也是持强烈怀疑态度的。既然一个县未能在城乡之间、学校之间的义务教育经费分配上做到公平,同样体制下中央统筹义务教育经费后就更不可能公平分配到全国各中、小学。除了搞重点校、示范校的冲动变成建世界一流中小学的冲动外(看看中央对清华、北大的态度就知道了),中央还不可能直接将义务教育经费分配到全国各中、小学,而必须借手省、县财政转移支付,导致公平努力的层层流失。

  目前义务教育经费分配不公最大的问题还不是地区间的差异,而是同一区、县各学校间的差异:前者还可以用发达地区的人纳税多来辩解,而后者完全无法辩解。而要在预算机关所辖范围的各学校之间公平分配经费,只有依靠实行地域代表制的立法机关控制钱袋才有可能。全国中、小学那么多,中央立法机关是不可能有这个能力的。正如我在《自由从摇篮开始》(上海三联书店2003)一书中所说:

  “教育经费单独或主要由中央财政负担并不合适。相反我觉得除了军事、外交等特种院校外,中央最好不要办学,不管是中小学还是大学。与此相适应,中央财政在全部财政收入中所占的比例应该适当降低。由实行首长负责制的教育行政机关来分配教育资源是不可能公平的,只有由实行地域代表制的立法机关来分配教育资源才能做到公平,这也是民主财政的要求。但全国学校那么多,中央立法机关根本没有能力审议各学校提出的财政预算。所以公立大学由省、自治区或较大的市来办,公立中小学由县、区或县级市来办,是比较合适的;因为只有在这样的规模下立法机关才有能力审议学校提出的预算。”(第201- 202页)

  然而所谓“民间教育提案”却花了三分之一的篇幅去批判“以县为主”的义务教育筹款财政体制。批判的理由,是没有一条站得住脚的。

  “一、体现了中央政府拒绝或放弃承担义务教育费用的倾向,这一倾向是与国际潮流背道而驰的……在这个意义上,‘新’体制是一个倒退。”

  2002年国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》虽然确定义务教育“分级管理,以县为主”,但也明确提到了省级财政和中央财政的转移支付。虽然转移支付的力度还不够,但是把力度不够说成“拒绝或放弃承担义务教育费用的倾向”则属夸大其词。中国的义务教育筹款体制改为“以县为主”后最突出的问题在于各级财政拨款的总额都不够,导致贫困人口的子女仍无条件享受足够的义务教育;而不在于县、省、中央财政所承担的比例。并不存在什么中央政府承担义务教育经费全部或大部分的国际潮流。大部分民主国家由高层地方政府承担义务教育经费的主要部分可能是大趋势,目的是在更大范围内实现教育公平。但同样是在这些民主国家,义务教育经费在各学校之间的分配审批权属于实行地域代表制的地方立法机关。问题是中国是个人口超级大国,一个省的辖区内中、小学太多,省级立法机关根本没有能力审议全省公立中、小学的经费预算。即使不顾及中国人口超级大国的国情,把“以县为主”看作是落后于“以省为主”的,但中国的义务教育财政体制是从“以乡村为主”发展到“以县为主”的,用“倒退”这个词实在新鲜——我从来就没见过把“倒退”这个词用于横向比较的。

  “二、加剧了财权与事权的不对称。”

  此处“财权”根据上下文的意思并非支配财产的权力而是获取财政的权力即收税的权力。目前确实存在县级税收占全国财政收入的比例相对于县级政府的职责的确太小,但义务教育责任的承担由“以乡村为主”发展到“以县为主”是伴随着有关税费的上收的,因此也谈不上什么“加剧”,不过把这种不对称的主体从乡、镇变成了区、县而已。解决这种不对称的方法,或者是把事权上收,或者是把收税权下放。由于前面提到的种种理由,合理的要求显然应该是把收税权适当下放而不是把义务教育的事权上收。

  “三、不能保证义务教育支出的增长,不能保证义务教育经费占国民生产总值一个较高比例。”

  中央政府或省级政府统筹义务教育经费同样不可能保证义务教育经费占国民生产总值的一个较高的比例。作为一个中央集权国家,如果中央政府愿意把财政收入更多地用于义务教育,它是完全有这个能力的,中国的义务教育何至于落到如今的境地?我甚至认为,由于中央或省级的官员所据有的优势社会地位和经济地位,他们的孩子根本就没有无钱受基础教育的问题,他们会把有限的教育经费更大比例地用于高等教育。这恐怕正是中国高等教育近年来恶性膨胀的原因。义务教育经费的增长与哪一级政府筹措经费基本无关,在专制国家或上级政府由下级政府产生的间接选举制下甚至与政府级别负相关。虽然目前情况下由于人才外流,落后地区的政府确实没有增加义务教育投入的动力;但是一旦地方立法机关由选民直接选举产生并控制地方政府的钱袋,这一顾虑将不复存在。毫无疑问,大多数并不富裕的选民是不惜人才外流也不愿让自己的孩子成为文盲的。

  “民间教育提案”最后提出三点呼吁。第一条是要求增加义务教育财政总投入,我完全赞成,但在全国各级立法机关由选民直接选举产生以前我认为是空想,因为县太爷或县教育局长的孩子是不可能有上不了初中的问题的,更不要说教育部长的孩子了。第二条呼吁在税收改革扩大地方财政比例前加强中央财政对义务教育的责任,我认为是饮鸩止渴。第三条强调义务教育中公民的自由选择权我也赞同,尤其赞同“任何带有强制性的教育都是违反人权的”这一句;但是很可惜,这一呼吁不但与第二条呼吁实质上南辕北辙,而且还被“民间教育提案”中另外一段话明确取消了:

  “‘义务’绝不仅指适龄儿童的就学义务,绝不仅仅指家长送子女入学的义务,更重要的是国家提供必要的就学条件的义务。”

  原来在“民间教育提案”作者们的心中,国家提供了足够的经费并禁止童工之后,儿童和家长仍然是要被强制教育或被强制送子女上学的。搞了半天还是“爹亲娘亲不如学校亲,天大地大不如法院的恩情大”。

  此外,“民间教育提案”的写法像是呼吁或建议,而不像是提案;占人口比例几百万分之一的普通公民也没有提案权——不止是在中国没有,在世界上任何一个民主国家也没有。呼吁或建议当然是公民权利,但是一个上百人联署的文件,还是措辞准确一些才显得严肃。

  由于征求我签名的朋友先后有七、八个,我曾不止一次零星地、简要地表达了我不签名的上述理由。我的这篇文章,就是我把对友人的多次答复合在一起修改而成的。也许是由于我每次说理都不充分,有朋友说我“钻牛角尖”,责备我何不照顾一下网友们行使公民权利的积极性将就着签个名。正是基于这一考虑,我把这篇文章的写作时间推迟到了签名截止之后,以免影响了网友们签名的雅兴。我承认,自由先于真理,参与有时候比自认的正确更重要。我现在写这个文章,也算是以另外的方式参与朋友们对义务教育问题的关注吧。

  也有朋友听明白了我的意思,说我讲的是理想,远水救不了近火,没有现实可能性,在目前情况下建议中央财政把义务教育包下来是唯一可能实现的消除文盲的方法。对于这一看法我完全不能赞同。在改革开放20多年后的今天要将全国的义务教育水平拉齐,势必会遭到发达地区的顽强抵制,而发达地区在中央政府中的发言权远远大于不发达地区;因此全国范围内义务教育条件平等的设想,其不现实的程度恐怕一点也不比让中央政府放弃部分税收低。另外,中国政府也完全没有接受老百姓建议的习惯。这使得对政府的任何建议不是建议(当然更不是提案),不过是一种公开的联合言说。我们对政府所有的建议实际上都不是在对政府说话,而是在对一定范围内的民众说话。既然如此,我们就不必过多地考虑政府会不会接受,而应该力求充分、准确地表达我们自己的见解,千万注意不要去传播一种可能是饮鸩止渴的观念。

  2004年3月1日

  作者电子邮件:yangzhizhu@sina.com

  作者:杨支柱

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