王志龙:“禁讨令”:恣意扩大了的公权力边界

  著名法学家江平先生曾一针见血地指出:有法律不一定有法治。如果不能秉持法治精神,即使法律条文铺天盖地,国家的治理也可能沦为人治的陷阱。

  最近媒体披露,大连市政府出台了《大连市关于加强乞讨管理的规定》,首设城市禁讨区,在党政机关附近等地严禁乞讨。尽管之前有不少城市发布过类似的通告,但这是全国第一个地方政府颁布的加强乞讨管理的规章。这样通过一纸禁讨令,限制了公民乞讨的权利,授予了民政、公安、城建、城管等政府职能部门禁乞的权力。尽管立法者的主观意愿是为了维护城市形象,但作出如此这般的禁止性规定,却有违法治精神和《立法法》有关原则。

  什么是法治?早在2300多年前,古希腊思想家亚里斯多德在他的旷世名著《政治学》中就提出了法治含义的经典解释:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是良好的法律。”由此可见,在法治社会中,有良好的法律是前提,恶法非法。

  常识告诉我们,良好的法律必须符合公平正义的原则。乞讨是一部分社会边缘群体的生存和生活方式。任何个人的生存和生活方式只要不损害他人和社会的利益,就不能以法律法规的形式作出禁止性规定。宪政社会的本质就是限制政府。政府的公权力是有边界的,政府不得通过自行颁布的规定恣意扩大权力的边界。《立法法》第七十三条规定:“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。”《行政许可法》第十六条规定:“规章可以在上位法设定的行政许可事项的范围内,对实施行政许可作出具体规定。”我国现行法律法规没有禁止公民的乞讨行为,因此,地方政府制定禁止部分地区乞讨的规章并无立法的法律依据。而且《宪法》规定,凡需限制公民人身自由的,都必须由全国人大制定法律,国务院都无权出台有关法规,遑论市一级地方政府呢?

  《立法法》第七十八条还明确强调:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”《宪法》第三十三条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保护人权。”行乞者,也是中华人民共和国的公民,乞讨权也是部分公民的权利,而且相对来说,是一部分以生存为基本诉求的弱势群体的权利,这种人身自由权同样应当受到尊重和保护。

  俗话说,饱汉不知饿汉饥。对于沿街乞讨者,饥寒之时,他们不能乞食于此地,就得讨生于彼处。繁华街市、宾馆及旅游景点,特别是党政机关附近如果容不得这些行乞者,难道他们只能乞讨于贫民窟甚或荒郊野外吗?政府的当务之急,是进一步健全社会保障机制,保障人人有免于饥饿、匮乏的权利。人是生而平等的。乞讨者应当享有其他公民一样的法律权利。和任何群体一样,流浪乞讨人员进入公共区域的权利不应额外剥夺。即使发达如美国,不仅纽约的地铁站有人乞讨,有时连白宫前的草坪上也可见行乞者的身影。

  当然,我们承认乞讨是现代文明社会一道不和谐的风景。但是,如果我们能以一颗平常心宽容地对待这个现象,不也就见山是山,见水是水了吗?

  正常行乞,不偷不抢,无疑属于个人自由。但遗憾的是,正如学者徐友渔所言:“在立法事务中,自由和权利从来还不是我们的思维、话语和行动的一个有效维度。”因此,“我们不仅要保护乞讨者的合法权利,我们所要争取的还有,要使立法沿着真正的法治轨道进行。”只有当个人本位和权利本位上升到一定的价值取向时,我们自然会认识到,国家权力的运行空间是有限的,而个人权利的驰骋则是无限的。换句话说,对任何公民,“法不禁止则自由”!

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  作者:王志龙

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