刘伟:现代社会中公共权力边界问题的由来

  本文在个人利益与社会利益的概念厘定的基础上,讨论了人类社会生活中的公域与私域的划分问题。并在此基础上讨论了公共权力边界问题得以产生的根源。作者认为,虽然公域与私域的区别是自人类社会产生以来就有的事实,但清醒地认识到这一点,并在政治运作中予以贯彻,只有到现代社会才得到了真正的实现。在现代社会中,公共权力存在自己的活动边界问题,这不仅是由现代社会生活的特性和人类的自由本性决定的,更是由权力的本性和权力自身无法克服的局限性决定的。

  (一) 从个人利益与社会利益的区分到公域与私域的分野

  就我理解,讨论公共权力的边界问题,根本原因在于它有着危害个人利益的可能性。而之所以说它危害个人利益,是因为个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间存在着矛盾。

  单就字面理解,个人利益是指个人对能满足其各种需要的标的物的确认。从这个意义上讲,利益首先是个人性的;而且个人性是利益最为核心和根本的部分。按照韦伯“理想模型”的说法,可以从个人利益的角度对利益概念建立模型。由于人的个体性,其需求和需求的满足均具有个体性,从这个意义上讲,任何利益都是个体性的。这一点从人类社会社会产生以来就是如此。

  但由于个体之间需求上的相似性,他们可以以协作的方式共同满足每个人的需求,而且成本降低收益增大;或者因为在社会交往中,个体之间的需求可能重合,就像几个平面的交集一样。这一交集的部分虽然从最本原的意义上讲是来自于单个人的需求,但因为在社会关系中,其满足和实现牵涉到社会中的大部分人或所有人,因而拥有了相对独立的地位。就我理解,社会利益就是指牵涉到社会中大部分或全体成员需求实现的对象和满足途径。这一理解可以从公共部门经济学中的“公共品”的概念上得到进一步深化。[1]绝对意义上的社会利益,是指能满足每一个体的需求、而且每一个体的享用丝毫不影响其他个体的享用的利益。即那些非排他性和非竞争性的物品或社会方式(如社会规则)。例如对国防提供的安全和法律提供的秩序,社会中每一个体都需要。这一层次上的社会利益虽然涉及的范围最广,但其内容毕竟有限。在现代社会条件下,这一层次的社会利益,即最大范围内的社会利益的代表者和实施者就是以政府为核心和代表的公共权力体系。

  次级层次的社会利益,是指次级社会群体范围内利益的共通部分。次级社会群体即是指由于某一方面的相似性或因为某一原因而结合在一起的社会共同体,其中利益的相通部分即是社会利益。这样的社会利益具有更广泛的现实存在性。在任何一个大的社会系统中,存在着各个子系统,就子系统内的成员而言,他们面临的社会利益具有不同的层次因而也有着不同的内容。

  最高层次上的社会利益虽然涉及的范围最广,但其内容毕竟有限。在现代社会条件下,这一层次的社会利益,即最大范围内的社会利益的代表者和实施者就是以政府为核心和代表的公共权力体系。按照阿罗的推算,即使是非常民主的社会中非常民主的决策,也不可能满足社会中所有人的利益,每个个体的利益都是有差别的,所以至多能形成大部分人的利益。因而,在一个国家内,除了极少的共同利益外,并不存在绝对意义上的社会利益。[2]相对于最高层次的社会利益而言,次级社会利益便具有了个体性,即,它相对于最高层次的社会利益而言,可以与纯粹的个人利益处于同一地位。公共权力的边界也就涉及到公共权力如何处理它与次级社会利益和个人利益间的关系;个人与社会群体在面临公共权力的情势下,其利益的实现和扩展势必会涉及到如何界定公共权力的边界,以更好得满足其利益需要的问题。

  个人利益的边界在于,纯粹个人性满足的利益和社会利益中个人满足的那一部分;它是利益的最基本的单元。社会利益的边界在于各个个体利益的相通部分;因为社会的原因,它具有相对的独立性,而且因为社会群体的层次性而具有层次性。由于某些个人利益的实现只能借助于社会的力量或通过社会的形式实现,社会利益自其产生之日起就拥有了高于纯粹个人利益的优势力量和一定的优先性。这使得二者的界限更加明确,特别是在一个大的共同体组织以社会利益的名义行事时,更是这样。具体到公共权力为代表的共同体内,就是公域与私域的划分问题。

  公域与私域,就像个人利益与社会利益的区别一样,随人类社会的产生而产生。但在非民主社会,二者之间却难有规范的区分,主要情况是公共权力在社会生活中处于绝对优势地位而对私人生活领域进行任意侵犯;社会中不存在稳定而受到保障的个人生活领域。直到近代的西方,随着商品经济的发展,资产階級在取得国家权力以后,为自由竞争的经济发展创造良好的外部环境,其思想家代表才提出了公共权力的边界问题。从西方的思想源流来看,西方思想中一直重视着自由,特别是思想和表达的自由;尽管也出现过中世纪的黑暗时期,但总的来看,西方一直保持着对个人自由的珍视。这一点在宗教改革和文艺复兴之后,表现得更为明显。从洛克的自由主义主张[3]到黑格尔最早提出“市民社会”的概念,西方思想家们就已经开始注意了公共权力的边界问题。他们心存对公共权力的不信任,认为公共权力的活动范围应当是有限的,它不应无限地干预本属于完全私人性的生活领域。当然,在何为公共权力的管辖范围、何为私人生活的领域的问题上,他们之间存在着分歧。但这种意识却是至关重要的。发展到密尔这样的自由主义思想的顶峰时期[4],就是公域与私域的明确划分。市场经济的领域,信仰的领域,思想的领域,等等,都是私人的领域,只有公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。这样一来,个人利益与社会利益的区分就转化为公域与私域的划分问题。这一认识在西方的政治实践中也得到了体现,主要是一切以公民的自由为依归的自由主义倾向。随着资本主义的发展及其向全球范围的扩张,资本主义国家的这一主张也相应地得到了扩散。在现当代的大多数国家,划分公域与私域的必要性已经成为了共识,各国都从宪法上保障公民的基本权利;而为了防止公共权力的任意扩张,在宪法上也明确规定了公共权力的活动范围和活动方式。从而使个人利益与社会利益的矛盾得到了较为理性的处理。

  (二) 从权力的本性到对人性的不信任

  之所以对公共权力的活动范围和活动方式予以法规上的限定,西方的理论假定有两个:其一,是对权力的扩张本性的警惕;其二,是对人性的不信任,即所谓的“幽暗意识”。[5]

  权力本身具有扩张的本性,它必然地会危害到个人的自由,如果它不能得到有效的制约的话。任何人处于公共权力的领域,不是其道德修养所能解决的问题,而是权力使其腐化堕落,使公共权力在社会生活中扮演着霸道的角色。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”,从阿克顿伯爵到孟德斯鸠[6],都对权力的扩张本性和腐化本性保持着清醒的认识。就像达尔在《民主理论的前言》中所论述的,现代民主制的一个最基本的假定就是“如果不受到外部制约的限制,任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政。”[7]对西方民主制度来说,其实质就在于对公共权力的有效制约和引导,也就是宪政制度。而在宪政制度中,公民权利是第一位的,实际上就是说私人生活的自由和保障是第一位的,公共权力的活动不应侵犯到私人生活和社会生活的这些领域。因而在制度设计上,各国都注意了法治机制、竞争机制、权力分立制衡机制和选举机制等各项原则,使公共权力在运作中能按照既定的轨道进行。[8]

  第二个假定就是人性是自私的,而且人性中诸多非理性的因素存在着危害他人的可能性。对人性的不信任,主要表现在经济人的假定和人性恶的倾向性上。经济人的假定(或个人主义的假定)[9],即是认为每个人都会主动地实现自身利益的最大化,以最小的成本换取最大的收益;人性恶的倾向性即是人性中一直都存在着向善和向恶的两种力量,它们一直处于斗争的状态;但假如有可能,恶的倾向将战胜善的倾向,特别表现在人性中诸多的非理性因素使每个人都有着危害他人的可能性。而在这样一种对人性的认识背景下,对掌握公共权力的人的不信任和警惕便是顺理成章的。任何掌握公共权力的公共人员,只要有可能就会最大限度地扩展自身利益;而且将危害他人和社会的利益,对他人的自由造成直接的危害。而由于公共权力自身的巨大能量和它涉及到的广泛领域,其危害性将是难以想象和难以弥补的。因此对公共权力的限定就必须是严格而科学的。西方政治制度的设计就充分体现出他们在这一点上的政治智慧。政治制度设计的首要目标不是向善,而是防恶。从对权力的警惕到对公共人员的不信任,他们现实而理性地对权力的扩张本性和对人性恶的倾向进行了规束。使公共权力在不危害个人权利和社会自由的前提下,在法定的公共领域内有规则的运行。

  (三) 从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求

  当然,对公共权力予以限定,其根本原因还在于人的自由本性,同时这也是现代社会生活的客观需要。对此可分三个大的方面来解释:一,人的自由本性;二,现代社会生活的特性;三,公共权力(以政府为代表)体系自身的局限性,即所谓的“政府失灵”问题。

  人最为本质的特性在于对自由的追求,人类社会的发展史也即是人的自由本性得到日益张扬的历史。在存在公共权力的社会生活和社会关系中,公共权力不仅是社会秩序和公共品的提供者,它更可能成为危害个人自由的罪魁祸首。由于众所周知的原因,公共权力首要的追求目标是政治系统的稳定和统治者阶层的利益,因而对社会变革的需求和社会的新生力量往往会采取压制的办法,甚至运用强大的国家暴力机器进行扼杀。这样,公共权力就成为个人自由和社会自由扩展的障碍物。另一方面,任何公共权力都在思想领域占据着最为优势的宣传系统,造就了所谓的主流意识形态。而这种意识形态的首要目标是证明现存统治的合法性和合理性,而并非是真理,这往往对社会生活中求真和追求自由或多元化的倾向构成威胁,从而成为自由的又一敌人,而且是最为强大的敌人。更为严重的是,公共权力(权威)的过分强大或对私人领域的过分入侵,将导致对个人创造力的扼杀和窒息。密尔[11]和罗素[12]对此都有非常冷静的认识。同时,公共权力因为其作为共同体的代表,其决策往往因为某一社会集团或某些个人的利益或意愿而作出,然后以社会的名义向全社会实施,这势必会对社会自由和个人自由造成危害。所以,如何在各派社会力量之间取得平衡和共识,便是对公共权力的活动边界予以合理确定的问题。

  现代社会生活的最大特性就是,社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高。在此情况下,公共权力如何正确地定位便是最为紧要的。社会事务复杂性极高,常使公共权力的作为收效甚微;而社会自主性和自治能力的提高,又使公共权力对社会矛盾解决的成本高于社会自身解决的成本。社会的日趋多元化,使生活于其中的每个人最为关注生活的自由度而不是某一特定或整齐化一的生活状态;价值观日益多元分化,利益分化整合的速度加快,政府应扮演中立的协调人的角色,而不是所谓的“多数意志”的代表。这也是达尔在多元民主理论中表达的思想。[13]政府不能单单因为对统一性或对公平的追求而对丰富多彩的社会生活方式予以裁剪或人为的重新整合;现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则,政府不应在非公共生活的领域有太多的作为。这也是当前西方国家的一个共识。[14]

  当然,公共权力不能超越边界作为,还有一个重要原因,那就是所谓的“政府失灵”问题。按照公共选择学派的分析,政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背,而且更可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。也就是说,政府本身也存在着无法克服的缺陷,这一方面是由于政府的垄断特性,另一方面是由于政府官员的经济人本性,同时也是由政府特定的活动方式和追求目标决定的。[15]在此情况下,如果政府的活动边界无限扩大或任意作为,其自身的缺陷将会进一步扩大,而改进的办法将是无力和代价高昂的。因此必须对公共权力的活动范围要予以明确的界定,同时保证市场竞争和社会的自发秩序。

  参阅书目:

  [1],参见:李军.中国公共经济初论[M],西安:陕西人民出版社,1993年版,第一篇:“基本理论”。

  [2],参见:[美]肯尼斯 阿罗.社会选择与个人价值[M],成都:四川人民出版社,1987年版。

  [3],参见:[英]洛克.政府论(下)[M],北京:商务出版社,1982年版。

  [4]、[11],参见:[英]密尔.论自由[M],北京:商务出版社,1996年版。

  [5],参见:张灏:幽黯意识与民主传统.公共论丛:市场逻辑与国家观念.北京:三联书店,1995年版。

  [6],参见:[法]孟德斯鸠.论法的精神[M],北京:商务出版社,1963年版。

  [7]、[13],达尔.民主理论的前言[M],北京:生活 读书 新知三联书店,1999年版,21.

  [8],参见:应克复等.西方民主史[M],北京:中国社会科学出版社,1997年版,第十九章:“西方民主机制”。

  [9],参见:[美]詹姆斯 A 布坎南.同意的计算——立宪民主的逻辑基础[M],北京:中国社会科学出版社,2000年版。

  [12],参见:[英]罗素.走向幸福——罗素精品集[M],北京:中国社会出版社,1997年版,“论权力”。

  [14],参见:[英]弗里德利 冯 哈耶克.自由秩序原理[M],北京:三联书店,1997年版。

  [15],参见:杨龙.“国家的悖论与政府的失灵”[M],北京:人大复印资料(政治学),2001(1)。

  作者单位:北京大学

  作者:刘伟

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