莫功:质疑都江堰市灾民和城里人修联建房的合法性

  2008年8月除了奥运会外,成都最热的话题是城里人有机会与农民联建修房了!这激起了成都人无限的兴趣。到农村去造就自己梦寐以求的山水家园,实现城里人多年的居家梦想。终于,联建房的举措,可以在现实中如愿以偿。

  近日,都江堰市政府下达《关于扶持居民安居置业促进房地产业发展的意见》,鼓励社会力量参与灾后重建。这次联建对象是成都地震重灾市县的原址自建和集中自建的受灾农户,包括都江堰、彭州、崇州、大邑和邛崃。

  但是,让人们遗憾地发现,都江堰市青城山镇青田村4组村民宋志国和成都市广告公司老板胡国耀在聚光灯下的“青城第一单”却宣告失败。这次蜜月接触自8月13日始,至8月18日终止仅仅5天。

  但,这次的失败,仅仅是打湿了一次理想的翅膀。未来的新变,才是这次土地革命的天堂。因为,寻路的意义在于:他们已经走在探索的路上。

  大地震给我们国家和人民带来的灾难和损失是几代人都铭刻于心,人们在悲痛之后有感激,有反思,也有教训。是天灾?还是人祸?想来谁的心里都明白。我们今天不去讨论这个问题,我想探讨的是都江堰市出台的这一联建政策是否合法?有无后患之忧?

  ※一、农村宅基地的历史演变过程

  (一)土地改革时期的宅基地状况  1950—1952年期间的土地改革运动,是新中国建国初期的土地改革运动,也是共产党执政后的第一次大运动。当时国家把所有耕地、山林地、草地全部收回按人头重新分配。从此,中国农民就开始有了土地。回想当年,至今还有许多人还清楚地记得,当中国农民拿到属于自己的土地时的那种感激情形:他们双手捧着那张足有半平米大的“土地证”,跪在地下,仰望天空,泪流满面地呼喊着:共产党万岁呀!毛主席万岁呀!

  土地改革运动其实是一次农村资源的分配,由于分配平等合理,广大群众基本上没有意见,而且深得人心。

  但是,这里要指出的是:当时对“土地”的界定是指耕地、山林地、草地,即可耕种土地,并没有把沟边、河边、坟墓地列入其中,更没有把宅基地进行调整和分配,由于当时的政策是:“依靠雇农、贫农,团结中农,孤立富农,打击地主”。从而宅基地在当时的享有状况就形成以下情形:

  地主家庭——地主是当时的被打倒对象,土地、房屋、家具都被没收了,政府要不就给了几间住房,要不就自己搭了几间茅屋,其宅基地就仅房屋所占面积,应该说很少很少,由于你本身就是被打倒的,没话的,你活该!

  雇农、贫农家庭——贫雇农的土地、房屋、家具都是从地主那儿分来的,当时的分配单元是以村为分配单元,这样一来,这个村的地主多,分的土地和房屋也就多,如果是地主少,贫雇农多的话,分的土地和房屋就少。事实上在川西平原上,贫雇农所分到的也仅几间房屋或再分几垄竹林,其宅基地也不算多,也很少,而且也存在乡与乡,村与村,户与户的分配不均衡、不合理。

  中农、富农家庭——他们不是打倒对象,田地道也是收回来重分配了,但房屋林院就保持他原有状况:多也就多,少也就少,由于中农、富农在解放前就算是“有产階級”,其房屋和林院也宽得多,有的一家可多到3——5亩,这一现象是普遍存在的。

  土地改革运动的那次资源分配,事实上在宅基地问题上是不完善,也不公平,给以后埋下伏笔,在后来的无论是那个时期,农村中林院宽的经济收入就相对好的多,林院少的,或者没有林院的农户,其经济收入就相差许多。

  这就是土改时期的农村宅基地和林院地状况。

  (二)人民公社化期间的宅基地状况  土改以后的中国农民刚分到属于自己的土地没多久,就进入了互助组——你帮我,我帮你;紧接着就是初级合作社、高级社和人民公社。当年分得的所有耕地、山林地也就收为“集体所有”了。在这时后,也是又没有提到宅基地和林院地,仍然是有的就有,无的就无,多的也就让他多下去。

  公共食堂的开始,农民吃钣不要钱,不定量,当时的农民兴高采烈地进入“共产主义”,为了方便食堂进餐,有一些农民废弃了共产党分给他的房屋,搬到距离食堂较近的房子去住,原有房屋倒的倒,烧的烧,从而过起真正的“无产階級”。

  谁知道这种天堂一样生活还没到两年,食堂无粮食办不下去了,加上又遇自然灾害,人们在与饥饿抗争的同时,有好多的农户还面临无家可归。由此,中国农民开始了第一次“重建家园”。当时考虑到农民要种菜,因此从集体的土地中分给农民少量的“自留地”。在这次“重建家园”中,只要不违反这几个原则就行:没有房屋住的可以建;不占用耕地的可建;在原宅基地上或占一些自留地的可以建。由此,自行占用荒山、荒边、自留地建房的现象就发生了。

  从这个时期开始,农村宅基地的形成就开始发生了变化,有钱的可以多修多占,没钱的或钱少的就只能少修少占或不占。从而,农村宅基地又一次地突现出它的不合法和不公平。

  这也就是当时的农村宅基地的形成与状况。

  (三)改革开放以后的宅基地状况 改革开放分田到户让农民再一次有了土地,尽管这一次没领到那半平米大的“土地证”,但是必竟“耕者有其田”了,农民的生活得到了翻天覆地的变化。农民生活条件改善了,自然而然地就要修房建屋,中国农民的第二次“重建家园”就在这样的情形下,热火朝天地进行起来。

  就是从这次“重建家园”开始,农村宅基地又一次发生了较大的变化。从1980年到1990年的这十年之中,农民在承包地里建房和扩大林院的现象完全处在任意状态,仍然是经济条件好的多建多占,把承包责任地拿来栽树栽竹做林院的行为政府也没管。农村宅基地和林院地就这样形成了今天的状况。

  综是述我们可认定:当今农民的宅基地和林院地是由以下几种成份组成:

  1.土改时期形成的未经分配、未能调整的不公平宅基地和林院地;

  2.公共食堂下放后,农民自行占用集体土地或自留地形成的宅基地和林院地;

  3.改革开放以后,农民自行占用承包地形成的宅基地和林院地。

  几十年的宅基地和林院地的历史变迁,形成了当今农民目前享有宅基地和林院地。

  改革开放以后,除上述以外,另类的还有以下几种:

  第一类:由于开发或城市规划的需要,农户的宅院被占用了,由政府重新指定新的宅基地,或者是在规划小区里用建房土地转换成新宅基地;

  第二类:开发旅产业,如农家乐类似的,这是在原有房屋的基础上加以扩建形成的,这当中很显然包含有土改时期就形成的宅基地;也包含有过去几十年历史变迁中在各种情形下,以各种方式占用的集体土地;同时还存在土地承包后的集体土地。

  上述就是我国农村从建国以来形成的宅基地和林院地的状况,可以这样断言:中国农村的宅基地没有一家是例外的。

  ※二、联建房的政策触动了法律神精

  从80年开始,国家出台了一系列土地法规,《土地法》把所有土地纳入国家所有和集体所有。

  从上述宅基地的历史演变过程不难看出,当今农民目前享有的宅基地和林院地,只能说是在不同的历史时期,和不同的情形下,农民以不同的方式占有的集体土地,由于当时还没有相应的法规可以约束这些不平等,不合理的行为;但是,从以后来的法律、法规来论证这一事实,顶多只能说是今天农民目前所有的宅基地和林院地也只能属于“划拔土地”性质而已。

  如果这类土地没有发生变化、转让,道也无可厚非,因为大田都承包给他去经营了,经营者拿来栽树和种玉米都可以说是在从事种植生产;及使在划拔地上建房也是可以的,只是手续不完备而也,之所以历来都没有引起国家的干预和民众的不满。

  但是,联建房政策的出台,其性质就发生了大大的变化,这是为什么?

  让我们来分析一下联建房的性质吧:

  联建房:是农户的一方提供他现有土地的土地使用权,投资方提供资金,双方合作建房,建成后,提供土地使用权方分得部分房产、或分得一定数额的金钱、或分得一定比例售房款的情形。

  提供土地使用权的一方,无论出于什么目的和理由(地震受灾),也无论双方是否成立企业来共同经营(如农家乐),或者如何分享利润,其农户提供土地使用权的,事实上是将其提供的土地使用权资本化后,才能够分得相应的房产或金钱。因此,分给投资人的这一部份房产所有权或土地使用权的权属是发生了改变。准确地讲,农户是将投资人这一部份土地出卖或转让给投资人了。

  建设部《城市房地产转让管理规定》第三条称:“本规定所称房地产转让,是指房地产权利人通过买卖、赠与或者其他合法方式将其房地产转移给他人的行为。主要包括下列行为:(一)以房地产作价入股、与他人成立企业法人,房地产权属发生变更的;(二)一方提供土地使用权,另一方或者多方提供资金,合资、合作开发经营房地产,而使房地产权属发生变更的。”

  综上所述,房地产联建实际上是一种房地产转让的行为,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及国务院《关于发展房地产业若干问题的通知》中均规定:凡通过划拨方式取得的土地使用权,政府不收取地价补偿费,不得自行转让、出租和抵押;需要对土地使用权进行转让、出租、抵押和连同建筑物资产一起进行交易者,应到县级以上人民政府有关部门办理出让和过户手续,补缴或者以转让、出租、抵押所获收益抵缴“土地使用权出让金”后才能进行。

  在这时,我们先应弄清出让土地的主体主谁?是政府还是农民?

  如果说政府变个花样,比如说先收回农民的宅基地,对宅基地中的林木、房屋进行赔偿;然后再将此土地按国家法规招商出让,所收得的土地出让金缴回国库后,再从财政上划拔一部分资金救济地震灾民,这样一来土地出让的主体是政府,而不是农户,也许这样还说得过去。

  然而事实并非如此,且看都江堰市联建“青城第一单”就能说明一切:

  农户宋家的宅基地可以用来建房的面积,从青城山镇城建宅基地示意图上,宅基地面积335.5平方米,其中可办理房屋使用权证的宅基地面积只有216平方米,另外一部分属于空闲宅基地。

  也就是说,胡国耀和宋志国联建的房屋,占地面积只要不超过216平米,且符合相关审批规划,即可办理房屋使用权证。而且可以分开办理房屋使用权证。

  同时也说明,宋、胡两家是在216平米可办产权面积上进行联建谈判。按8月13日达成的协议:两家分别各占有带产权的宅基地是108平米。

  投资人宋志国看了农户胡国耀的设计图,按胡的要求每个间房不能低于30个平方米,要给他修6间,这样一来,偿付给胡国耀的房屋总面积就不低于200个平米。

  宋家的要求,让胡国耀及其家人始料不及, 宋志国家提出,房子必须按1300元/平米修建,总面积不低于200平米,这等于胡国耀应该一次性付给宋家26万元;反过来讲,胡家在这里所占用宅基地也仅有108平米,也就大约相当于160万元一亩的土地价格所换回的!与此同时,当初说的院坝是免费提供给胡无尝使用,后来又变成要按每亩5000元/年的价格叫胡家付租金,这些都还仅在场院内谈论,也许将还会出现院外的问题,比如道路使用,停车占地等等。最终,双方未能达成一致,谈崩告终。

  青城山镇副镇长张斌向记者说:关于土地价格的补偿标准,这个我们没有办法决定标准,完全由村民和投资者自己商量决定,我们只能给出一个大的框架,比如说房子高度。其他的东西都由村民和投资者自己决定,毕竟现在是市场经济,政府不方便过多的参与和干预。

  呵呵!镇长大人的一席话已经再清楚不过了,出让土地的是农户,而并非政府!

  在这里我们先不要去管他这160万元一亩的土地价格是高还是低,就从这次密月接触谈判中我们不难看出,无论谈判,叫价,还是直接受利益的是农户而不是政府,农户才是这次联建土地出让的主体。我们中国农民,就本文上述的宅基地形成状况,他有这权利吗?是谁给他的这权利?

  而在这次联建政策的出台,地方政府和有些媒体只考虑到灾民重建的经济困难,不考虑到将来的后果和隐患,其作法也让人质疑。

  在成都平原上的今秋,各大媒体纷纷报道并鼓吹联建是如何的好;成都市还专门设立了“联建超市”;当地政府也不断地出台会优惠政策和条件,从而来吸引城里人来投资联建;青城山镇还推出“联建房屋可以先办理产权证,再施工”;还说“根据国家对土地使用年限的规定,这种建房的使用年限最少是40年,他们可以多达70年”;张斌副镇长还说:“这种投资建房拥有土地证和产权证,最重要的一点就是修的这种房子可以在市场上流通、买卖…………。”

  地方政府和媒体眼看灾民的房屋受损,迟迟修不起来,很是着急,这的确是出于好心,我也能以理解。但是,我们也该清醒地认到,只顾眼前利益,只图减轻政府救灾负担是不可取的,因为这种联建引发的后果和隐患是不可估量的。

  ※    三、联建房将造成的普遍影响和副作用

  现在,我们已经清楚地认识到联建房的性质,同时明白农村宅基地的来龙去脉,让我们来预测联建房将会带来什么样的的影响和副作用。

  (一)通过联建这一特殊方式修建的房屋,政府就要办给“土地使用权证”和“房屋产权证”。这就意味着过去那些不合理,不合法在这里得到合法的认可。那吗,我们就问:其他没有联建的农户办不办?不办,没道理,那只好也同样办!那全国农民也有理由全都办喽?如果说就只是地震灾民才享受的特殊政策,那好,全中国水灾、风灾、雪灾和意外灾害多多的是,又有哪点不同呢?

  (二)如果说就目前的现状,无论农户的宅基地和林院地有多宽多大,按《土地法》的原则,农户还只能是地表以上的作物是农户的,土地仍是国家或集体的,在将来的规划和开发拆迁时,国家和集是有权收回土地,也只是赔偿地表以上的东西;然而,这样一来就不只是地表以上的问题了,土地也不是收回了,而由农户转让出来了,其土地的转让价格也不是由你政府说了算,而是和他讨价还价的问题了。都江堰如此,全省、全国也如此。请诸君想想,不知要出多少个“重庆钉子户”和“上海钉子户”啊!

  (三)联建房与“城乡一体化”和“土地整理”是冲突的。城乡一体化和土地整理都是旨在纠正过去农村中农户的宅基地和林院地占地过宽和不合理,不合法。川西平原上的农家场院大多在良田之间,这一个场院只住几个人占它几大亩,那又一个场院又是占它几大亩,严重浪费了耕地的利用价值,加上每一场院的林荫又使得一大片庄稼的生长受影响。由此,才提出城乡一体化和土地整理这全新的变革理论,我们以说这是解决农村宅基地问题的最好举措,是符合科学的。然而,联建房的推出就势必打乱了这一步骤,给将来埋下伏笔,使得将来在推行这一计划时,困难重重。

  以上只是列举出比较明显的几大问题,还有一些隐性问题还只有到时后才会突现出来。政府的出发点是好的,但也不能只顾眼前,更不能知法犯法,给后人留下祸端。城里人想来寻找田园风光,本意出不错,但方式还许多,糊里糊涂地盲目卷入,会后悔的!

  信不信,由你们吧!

  2008-9-6于都江堰

  首发于中国报道周刊,转载此文请告知作者Ysx188(at)163.com

  作者:莫功

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10 条评论 »

  1. 牛皮 说:,

    2008年09月07日 星期日 @ 13:28:59

    1

    发灾难财了?

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  2. catfyn 说:,

    2008年09月07日 星期日 @ 15:58:10

    2

    没有苏联老大哥的日子真是无头苍蝇啊

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  3. yghxx 说:,

    2008年09月08日 星期一 @ 06:09:04

    3

    事实上地方政府就是需要找一个机会改变《土地法》的界定,因为当初的土地法留有太多的计划经济的味道。
    从逻辑上说《土地法》本身对土地的界定方式的不合理的:农民的土地如耕地,宅基地,自留地等都属于集体所有,而这个集体并没如作者所理解的到了政府的层面,因为一旦属于政府无疑该算是国家所有的,这个集体是以中国的自然村落的农民集体所有的,村并不是政府的一个派出机构。
    而国家所有的土地是那些荒地,河滩地如长江口淤积的岛屿等,河流湖泊的面积等,只占中国国土面积的45%左右。
    按照集体的定义,如果村里所有的农民给个决议那么卖几亩土地是正常的,其中只有耕地是国家需要控制的,为了中国这个人口大国的粮食安全而设立的机制,显然对于宅基地就出现了问题,作者说农民拥有的是土地使用权证,可农民实际上有2张证:土地证和房屋产权证,而土地并非是使用多少年的概念!因此没有使用权证上通常所列的年限,当然算是集体的,但绝对不算是国家的。
    只不过土地法规定了只有先实行国家征用后才可以建商品房子,这里也就出现了一个大产权和小产权的问题:大产权就是经过上述征用过程后建的房子,而小产权房指的就是依然是集体的地产证上建的房子直接就卖出来了这样的状态,在中国的北京,上海等地郊区都有大量这样的房子,房价很便宜,也有许多人买(因为买不起市区的高价商品房)以等待国家放开对该房产的管制。
    这里作者实际应该讨论的是小产权房是否能够上市流通的问题,不敢正面谈论是因为房产市场已经很敏感了,一旦可以正常流通,那么商品房价格必然会直接跳水。而作者正是试图用这样混淆视听的方式阻止这一现象的出现,为高昂的楼市服务。
    而土地法关于农民集体拥有的土地这一事实的管制是有违物权法的理念的,因为它人为规定的必须先政府征用再由政府转让是剥夺了农民集体对自己财产的处置权,同时扩大的政府在和平时期任意征用公民财产的不合理企图,导致了大量的违法拆迁活动,还导致了国家法律上的对立和民众对司法的不信任:虚假的土地证是挂羊头卖狗肉。

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    牛皮 在 九月 9th, 2008 12:57:30 回复:

    很清楚.
    真是可悲,肯定一些所谓的官僚精英在出什么狗屁主意.总是破坏规则.看看那些有杰出贡献的经济官员,最后被“法律”打倒,可当初他为什么能做呢?
    作者的狗屁办法虽然救了四川人,但也破坏了全国的物权法,让集体的物权上市,不就是非流通股票一样了吗?最后集体物权被官僚们抢光了,农民能分到多少?国土资源没有了,房产大跌又是一个灾难.
    政府的工作能力,是让企业真产出效率,让官僚与人民平等权益.让四川灾民自救的机会.不是做权益划来划去文章.

  4. 东流 说:,

    2008年09月08日 星期一 @ 10:04:52

    4

    我觉得作者过于迂腐了,有点刻舟求剑的味道。你认为中国的土地制度合理吗?没有进一步改革的空间和必要吗?实践已经证明,中国的土地制度极不合理(已经成为中国最大的腐败源和最大的国有资产流失的黑洞),必须变革,并以土地全面私有化为最终目标。成都平原“联建”的做法,也许正是使农民回归集体土地权利本位的一种探索和尝试,并有可能开启中国土地制度变革的大幕。
    去年,黑龙江省的富锦市、河南的三门峡市以及江苏的无锡市,均爆发了当地农民以主张土地所有权为主旨的土地革命,其影响深远,意义非同一般。官方也许正是看透了土地变革的不可避免性,所以才顺应民意,在地震灾区这个“特定”的场合先来开垦一块“试验田”。对于这种与市场经济取向一致并且符合广大农民意愿的改革做法,我觉得应该予以支持。

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    yghxx 在 九月 10th, 2008 05:08:24 回复:

    我支持你的观点:中国政府的掠夺正是来自土地法的不合理部分,如果土地私有,那么如此多的因为动迁而导致群体事件本不该发生,中国的所谓改革开放本身就是一个突破旧计划体制的尝试,因此我是支持联建的,但希望能够更进一步达到小产权房上市交易,因为所有的大型房地产公司都是官僚子女直接控制的,高房价是他们盘剥掠夺百姓的方法,因此房价的回归可以让所有中国百姓安居是一件好事。
    中国目前的改革实际上都是以地方政府先导的,但改革整体上更需要民主制度,更需要全国的民主化过程来监督,否则很难说地方政府不留有私心而产生巨大的腐败案件。
    反腐败不能以走计划经济的回头路为代价,因为回头路并不能给百姓带来好处,中央统一的许多企业实际上是腐败更严重,效率更低下的垃圾。

  5. 莫功 说:,

    2008年09月09日 星期二 @ 12:19:52

    5

    看得出上面两位网友(yghxx、东流 )对当前土地政策的抵触和不满(是你们先搞人身攻击的哈)。自于当前包括《土地法》在内的各种法规是否合理,那是另一码事,在没有将现有法规改变之前,作为共产党领导的小老百姓,还只能就他自己制定的法规原则上,谈论它的合法性;否则,你有本事就先推翻这个法律再说合理。是的,变革、改革是会将错误带向合理;但方向要正确,鄧小平爷爷把田地包产给农民,也是行动在前,立法在后。但他方向正确了,他维护的是大多数人的利益,所以人民拥护,立法也就顺理成章了。而我谈的这种联建方式不是引向平等、合理,也不是在维护大多数人的利,更不会要将“土地最终私有化”。

    说它不合法,是指和现行的法规有抵触,这是共产党制定的法律,作为共产党领导的地方政府又咋能带头违法乱纪呢?说它不公平、不合理,是指目前农村宅基地的形成,历来就不公平,强势的多占多有;守法的,胆小的就少许多,而今要从联建开头冲破土地的政府垄断,势必这种变革就要流产,原因是它没有维护大多数人的利益,只有很少很少比例的联建农户受益;就又会导致广大农户的对抗,从而会将投资人卷入农民的利益纷争的矛盾之中。

    两位网友错误地把地方政府这一举措说那么有远见和英明,其实这是只顾眼前,只顾他的政绩,只考虑如何减轻他的压力,从而设制的圈套,让城里卷入其中,动脑子想一想,这有大的风险啊!

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    yghxx 在 九月 10th, 2008 05:31:47 回复:

    首先你需要说明的是:我在哪里搞了人身的攻击了?请摘录出来。如果摘录不出,请公开道歉。

    第二,你说《土地法》“但他方向正确了,他维护的是大多数人的利益,所以人民拥护,立法也就顺理成章了。”问题是“立法机关”在中国并不符合公民利益而成立,更没有接受中国公民的授权:直接选举,因此,所谓符合“大多数人的利益”根本是一个强奸民意,一个没有民意调查,没有议会讨论没有听证的法律,又如何证明他的民意基础?如果随便找人表决就可以算是符合大多数人的利益了,那么这里论坛的网友也可以每天通过无数同样的“法律”让人执行了。

    第三,你说它不合法,实际上是错误的,在中国的所有法律中都有例外:也就是政府认为对的东西在法律中都是例外,我们通常可以看到法律条文中最后一条常这样写:其他政府认为的情况。而地方政府是可以制定地方法规的,这是鉴于中国国土辽阔,各地的情况不同因此中央政府下放的权力所导致。而所有法律法规都有一个变迁的过程,因此你绝对的看待先行法规的方式将会使得所有的现行法规无法变更,而必须在一夜间同时将所有矛盾的法规同时更正,这样的要求是所有政府都做不到的。

    第四,关于改革是否合理的问题:我的标准是改革的结果是否有利于中国百姓。土地法中的条款导致了中国百姓每年用几万起“群体事件”来抗争如何说明你的土地法有利于中国百姓了?!
    联建是一个自行谈判的契约过程,体现了国家对人的权力的尊重,我们改革需要的就是一个方法的公平而不是绝对的公平,如每个人得多少利益这样不可能作到的事。

    东流 在 九月 10th, 2008 09:45:51 回复:

    莫功先生:我觉得我必须说明的是,我没有对你进行人身攻击。看了你的反馈后,我又检视了一遍我的评论,真的没有你所说的“人身攻击”的内容啊。网络媒体不同于传统媒体的最大的特别之处就在于它的互动性,发帖者和跟帖者的互动,所谓真理越辩越明。没有了这种互动,就不叫网络媒体。如果您认为别人发表了不同意见,用词可能尖刻一点,认为就是“人身攻击”的话,那所有的论坛简直就是肉搏的战场。

  6. kiki 说:,

    2008年09月11日 星期四 @ 13:21:34

    6

    是这样啊~~~~~长见识了!

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