胡星斗:发达国家的官员廉洁度及反腐败措施

  2009年9月18日,中国共产党十七届四中全会闭幕,至今不过两个月,已经有辽宁省人大副主任宋勇、宁夏回族自治区人民政府副主席李堂堂、贵州省政协主席黄瑶共三名省部级官员被调查或双规。今年则共有12名省部级高官落马,无数的市厅级官员栽倒,高官的落马频率之高确实罕见,中央的反腐败力度之大也前所未有。

  发达国家也有腐败,但由于他们建立了现代廉政体制,较好地预防了腐败,因此发达国家的腐败是偶发的、非制度性的。国际透明组织公布的世界上最廉洁的国家都是发达国家或者像新加坡这样的事实上的发达国家。发达国家的廉洁指数往往都能得8分以上,满分10分最廉洁。像冰岛、芬兰、新西兰、丹麦、瑞典这些国家往往得9.4分以上。冰岛自1918年以后只有4名高官因腐败而辞职,最近一次在上个世纪80年代。在芬兰,送礼会被官员视为侮辱其人格,该国已有30年无重大犯罪事件。日本在上世纪50、60年代,一年抓几千个贪官,如今一年才二三十个,说明其政体、反腐败体制已经比较完善了。2009年国际透明组织公布的中国廉洁指数是3.4,说明中国属于世界上得分2.5~5.0之间的腐败比较严重的国家。中国如今一年被检察机关起诉的贪官人数高达6万多人,相当于美国前三十年被起诉的官员的总和。

  发达国家的官员面临着媒体、公众、议会、司法、反对党、财产公开、财政透明、预算控制等全方位的监督,所以,官员们暴露在阳光下,动辄得咎。

  1972年6月17日,美国总统大选在即,在任总统尼克松的5名亲信潜入华盛顿水门大厦的民主党总部办公室,偷拍文件和安置窃听器,被当场抓获。其后,尼克松极力阻挠媒体对这一事件的调查,甚至威胁吊销《华盛顿邮报》所属公司的营业执照,但报纸不为其所阻吓,彻底揭开了丑闻。1974年7月30日,美国国会给尼克松定了三项罪状:妨碍司法;滥用总统职权;蔑视国会。最终,尼克松被迫下台。如果不是继任总统的“赦免”,他还逃不了被判刑的命运。

  另一位美国总统克林顿,政绩颇佳,但也栽在了与白宫实习生莱温斯基的桃色“小事”上。独立检察官斯塔尔对克林顿不留情面,“穷追猛打”,终于使得大总统因为“作伪证”、“妨碍司法”,险些被弹劾。

  最近,《华盛顿邮报》登出整版广告,悬赏100万美元,征集华盛顿政客的性丑闻。有了这样的新闻监督,各级官员“赤裸裸”地暴露在公众监督、媒体监督之下,他们就不敢腐败,小腐败就被揭露了。

  瑞典实行“民主社會主義”,特别强调社会公正,其官员乃至首相决不允许搞特权。首相住居民区,平时没有保镖,出入不带随从,家中没有公务员和厨师,上下班乘公共汽车或开私家车,平时除非履行国务,否则不允许使用公车。周末时,瑞典警察可以截住任何公车,包括首相的。

  北欧国家官员的吃喝菜单一律上网,接受民主监督,一位高官因为吃喝多上了一道鹅肝而丢官。

  在发达国家,对公车控制十分严,如芬兰全国只有总统等5个人配公车;韩国汉城市政府总共只有4辆公车;意大利一个城市的市长与夫人开公车到800公里外办了一件私事,回来后被判刑6个月。

  德国总理施罗德没有白头发,于是有报纸说他染了发,这一下舆论大哗:总理原来是个弄虚作假的人!幸亏施罗德最后证实了自己没有染发,才平息了风波。施罗德虽然是大国总理,但不富有,为了节省家庭开支,他从别墅搬到了月租金不到600美元的两室公寓里,女儿来度周末只能支临时床。德国规定,总理的豪华防弹公车周末使用必须付费,于是,施罗德周末时只好开着自己破旧的私家车出门。

  英国首相布莱尔2002年去埃及度假,本可以公私兼顾,公费旅游一番——他要与埃及总统就伊拉克问题进行协商,但他自掏腰包,住进了埃及的一套普通公寓里。而2001年的他受埃及政府的邀请,也是来埃及度的假,花了埃及纳税人的钱,结果引起舆论大哗,布莱尔只好给埃及的慈善机构捐款以弥补自己的过失。

  英国3名议员观光东京,多住了一夜,被媒体揭发,3名议员全部辞职。

  美国前贸易谈判代表巴尔舍夫斯基有两个女儿,很喜欢中国玩具,巴氏来北京就中国加入世界贸易组织谈判时乘机买了43个,想带回美国,可海关截住了她——除一个玩具之外,其余42个属逃税!于是,报纸就此大做文章,攻击她假公济私,巴氏不得不多次向国民道歉。

  美国农业部长因为接受价值64美元、100美元、510美元的门票、飞机票而下台;俄亥俄州长塔夫脱因为5800美元的腐败而被起诉,包括接受了高尔夫球、曲棍球门票和免费的宴会。

  由于新闻监督,一年多韩国有三个总理副总理因丑闻下台。副总理李基俊因涉嫌在担任首尔大学校长时浪费办公经费而辞职;副总理金秉准因担任大学教授期间论文一稿两投而辞职;在“三一”运动纪念日,总理李海瓒去打高尔夫球,被媒体揭发而辞职。

  在发达国家,对于官员、富商、强势群体实行有罪推定、举证责任倒置,而对老百姓、弱势群体实行无罪推定。2000年美国证券交易委员会主席代表美国股民状告300家券商舞弊,由券商举证他们没有欺诈股民,但由于举证困难,券商只好主动赔偿了股民30亿美元。

  在发达国家,公民只要有证据,都可以起诉挥霍公款、浪费公款的行为,起诉者还可以分得追回的部分资金,作为奖励。日本东京市长石原慎太郎因为住豪华酒店,乱支交际费,被东京一个区的议员起诉,东京地方法院判市长石原等3人赔偿了40万日元。

  而发达国家对违法的处罚也极其严厉。美国一家三口开着通用公司的汽车出了车祸,女儿受伤,通用公司因为无视设计缺陷可能给消费者造成的危害,被美国加洲法院裁定属于道德问题,惩罚性赔偿43亿美元。世界五大会计事务所之首的安达信公司,因为做假账主动赔偿20亿美元还不够,最终被美国司法部逼迫破产。

  发达国家建立了现代反腐败制度和现代预防腐败制度,他们奉行新闻自由,报纸等媒体极尽猜测、窥探、曝光、揭露之能事,使得大大小小的官员们都处于众目睽睽的监督之下,一言一行都得十分谨慎小心,其处境可谓不自由甚至尴尬。特别是,像美国有一条规则——除非能证明媒体存在着实际的恶意,否则对官员等公众人物的报道即使不正确,也免受司法追究。而要证明媒体存在着实际的恶意,何其难也!因此,官员们只好接受报纸、电视等的说三道四、评头品足。1960年3月29日《纽约时报》刊登了民权领袖马丁????路德?金对包括蒙哥马利市在内的一些地方镇压黑人的谴责,蒙哥马利市官员沙利文起诉《纽约时报》构成“诽谤”,一审二审皆裁定诽谤罪成立,但最后联邦最高法院推翻了前面的判决,为美国媒体此后更大胆、更无所顾忌地批评官员和政府提供了法律支持,从而维护了新闻自由和弱势群体的言论自由。

  早在1766年瑞典公民就有权查阅官员乃至首相的财产与纳税状况;1883年,英国制定了世界上第一部财产申报的法律——《净化选举,防止腐败法》。美国规定,包括总统在内的25万公职人员每年要公开申报财产,不报、漏报的将面临民事诉讼和罚款,谎报者将被提起刑事诉讼。1989年美国参议院议长赖特因违反财产申报法而辞职。

  韩国自1993年开始“阳光运动”,金泳三总统率先公布个人财产,韩国国会通过了“公职人员财产登记制度”,规定自总统以下34000多人必须申报财产、1670名高官必须向社会公布财产。同时实行金融实名制度,清查匿名存款,两位前总统全斗焕、卢泰愚的巨额秘密资金案由此东窗事发。

  2003年6月17日,墨西哥《信息公开法》实施后的第7天,1万名公务员因为没有按照规定公布自己的财产而被停薪停职。

  俄罗斯联邦规定,任何政府官员在就职前必须申报个人和家属财产,每年4月1日前申报上个会计年度的收入和财产变化情况,申报的数据向社会公布,接受公民的监督和举报。

  印度也建立了公务人员财产申报制度,2007年5月16日总理辛格公布了个人财产情况。

  2007年3月13日,越南总理阮晋勇签署颁布了财产申报的法令,所有国会代表及副处级以上的政府官员于9月起申报财产,公布他们的收入、房地产、海外资产、账户以及其他个人财物。

  台湾地区早就实施了《公职人员财产申报法》。香港实行了公务员申报利益制度,前财政司长梁锦松就因为买车时被指存在不当利益,招致媒体批评而辞职。

  发达国家的反腐败措施还有:

  实行透明政治、透明行政:美国制定了“情报自由法”、“联邦行政程序法”等,1976年通过的“阳光下政府法”规定,联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行,应律师的请求根据法律许可而举行的秘密会议除外。

  建立弹劾制度:现代国家反腐败无禁区,通过落实弹劾制度、责任追究制度等,即使像贵为总统的尼克松、克林顿,也免不了尴尬甚至下台的命运。

  规范政党筹款制度:美国规定,个人向候选人捐款一次不得超过1000美元,一年不得超过2.5万美元;候选人收到的捐款只要超过200美元,就必须公布捐款者的姓名、住址、职业、捐款日期和数额;候选人的开支超过200美元的,也必须公布;德国、法国、瑞典等国则按照获得选票的数量对政党进行补贴。

  现代公务员制度:政务官与事务官分开,政务官由选举产生,事务官由考试录用,不犯过失即不得被解职;90%以上的公务员属于事务官,不是由竞选成功的政务官任命的,这样有力地克服了上下级官员结成权力网、上级对下级颐指气使、下级对上级阿谀奉承、人格扭曲、共同贪赃、形成窝案的现象。

  实行集中采购、招标投标的制度:西方国家解除了政府对企业的行政管制,减少了对经济的干预,让资源充分地市场化、私有化,这样,从源头上断绝了钱权交易的机会;同时,政府对于办公用品、军火、市政建设、公共服务等,都实行集中采购、招标投标的制度,招投标一般由议会组织,独立的监控委员会对于招投标的过程进行监督。

  进行反腐败立法:现代国家主要有预防性的廉政规范立法与惩治性的反腐立法,前者如美国有“从政道德法”,英国有“荣誉法典”、“防腐败法”等;后者如美国有“1977年涉外贿赂法”,德国有“利益法”、“回扣法”等。这些法律规定,公务员禁止经商,禁止在私人部门兼职,禁止接受礼品,禁止与公司负责人共同参与娱乐、打高尔夫球等活动,实行亲属回避、退职后同业回避等制度等。

  司法监督:西方国家司法独立,不受行政的干预,保证了司法系统独立地开展工作,从而能够真正地起到监督的作用。美国还设立了特别检察官制度,可以对重大事件、对总统开展调查、检控。

  议会监督:议会以立法权、重大决策审批权、详细预算审查权等对行政进行监督;一些国家还在议会设立了监察专员制度,对政府的不良行政进行纠正,如瑞典设有新闻监察专员、警察监察专员等。

  审计监督:发达国家的审计部门要么独立于行政、立法、司法之外,如日本、德国;要么隶属于立法机构,如美国、英国;要么隶属于司法机构,如法国、西班牙,没有审计隶属于政府的,这样,有助于他们公正、独立地进行审计。

  公众监督:选民通过选举、罢免等行为对行政官员、议员、党派等进行选择,公众通过舆论、举报、游行、示威、罢工等揭露腐败,调整政府的行为。

  上述发达国家官员的处境及反腐败、防腐败措施对于我国开展廉政工作、建立清廉和谐社会具有很大的启示——反腐败重在新闻监督、舆论监督、公众监督,重在铸造阳光财产、阳光财政与阳光行政,重在建立现代反腐败制度。

  2009-11-25

  作者:胡星斗

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