何清涟:反腐三议

             谈公务员的引咎辞职

  最近,“引咎辞职”这一在西方民主社会常见的政府官员去留形式终于出现在中国传媒的有关报道中。比较著名的有这么几件:因洛阳大火烧死309人而引咎辞职的河南省长李克强,因下属四方区公安分局副局长刘伟统一扫黄故意泄密而引咎辞职的青岛市公安局长万国忠。尤其是深圳市龙岗区制定的一个名为《关于处级领导公务员引咎辞职的暂行规定》,更是被传媒反复登载,炒得沸沸扬扬。该规定具体列举了应当引咎辞职的10种情况,包括因自身工作能力差等原因完不成任期工作目标、无明显政绩、社会公论差、民主测评“不称职”票超过30%等情况。

  许多人在为这一规定欢呼的时候,笔者不禁又想到问题的另一方面:官员有咎,下台本是理所宜然,而现在只将这一制度实行于处级科级公务员,也不过就是这么几位,就被当作一项了不起的公务员制度改革的创举,我们这公务员们是不是过去太被社会宠着惯着当宝贝了?以此看来,所谓公务员制度的改革看来还只是万里长征开始了第一步。

  应该承认,中组部及有关部门推出引咎辞职的相关规定,相对于以前我国这方面规定的空白状态来说,无论如何应当算是个进步。但是,目前我国在这方面的相关制度建设尚处在起步阶段,认识上也存在着不少误区。

  长期以来,我们公务员管理体制与国际上比较,相当原始落后,既没有建立正常公开的日常业绩考评制度,也没有监督弹劾制度。其实对公务员日常工作业绩的考评是公务员管理体制的必要程序,只有建立常规的业绩考评制度,才能对公务员平时的工作能力、工作绩效、工作失误建立档案,作为评价公务员的基本参考依据。根据业绩考评记录,能力平平、业绩不佳的公务员就不应当得到升迁和调薪,严重者可以撤销其现有职务,改任较低层次的工作,如果其绩效仍无改善,就应当考虑辞退。而在我国的公务员管理体制实践中,公务员是终身职务,基本上是能上不能下。只要没有什么大错,可以稳步逐渐上升。一旦某些公务员犯有重大过失,通常是由本部门或上级主管部门作出处理。由于其所属部门和上级机构与当事人的种种牵连,难免会有人为之关说,以致于最后大事化小,小事化了,重重提起,轻轻放下。虽然各级党政部门里公务员犯错不断,但真正受到处分的人却很少。只有当犯错公务员的错误造成了严重的社会影响时,才可能面临比较重的处分。而这时,处分犯错公务员的真正动机其实已经不是单纯的追究行政责任,而是带有“平民愤”的意味。即使是在这种情况下,对犯错误的公务员一般也是采取降级降薪,留党查看之类——不管我们愿不愿意承认,我们的官职是有含金量的,一般百姓有错误,对其进行的惩罚往往是刑事上的,而对于官员与党员,则可以将其职务与党票折成刑期换算,一般不直接进行刑事处罚。这是引咎辞职在中国没有形成制度的社会环境。这样的体制不但无法保证公务员的廉洁奉公,还造成了党政部门内官官相护、甚至彼此勾结的严重弊端。

  查究公务员的失职或违法行为,实际上是责任政治的基本要件。责任政治是现代国家政治体制的一个基本特征,只有在那些腐败专制的国家,官员才从不承担工作过失的责任。我们的国家早就应该确立这样的原则。身为国家公务员,有义务接受常规性的工作监督。这样的监督应当纳入法治体系,由政府的监察部门或同级人民代表大会依法实施。而一旦因过失或故意而出现失职甚至违法行为,当事人自己就有责任引咎辞职,以示对政府和社会负责,同时也对其他官员起到以儆效尤的作用。

  目前公务员引咎辞职的改革已经在一些地方开始,但从一些举措及认识的混乱看来,寄望过高还为之过早。例如,解除未犯大错但力不胜任的公务员的职务,本来属于对公务员日常业绩考评的结果,解除其职务与引咎辞职也是两回事,但现在在一些地方这一问题却与“引咎辞职”混在一起了。又如,评价公务员业绩本应该有一套比较客观的业务标准,要常年持之以恒地记录在档案中,作为公务员考评的主要依据。至于同事或社会大众对一个公务员的口碑,应该只是考评依据的一部分,这些意见不能完全代替业务考评记录。否则,出以公心、办事认真、不怕得罪人的公务员,可能其群众评议结果未见得比八面玲珑、处处讨好的“老好人”来得高。当然这不是说群众投票评议的结果就一定不正确,只是说在目前公众素质低下的情况下,单纯用群众投票的办法来评价公务员业绩有明显缺失。

  另一个值得讨论的问题是,实行引咎辞职制度主要针对什么。换句话说,就是这个引咎辞职的“疚”到底应该包含哪些内容?应当是针对工作中因疏忽或不负责任而造成的重大过失或公共资源的重大浪费损失,这样的工作过失不能简单地与违法行为混为一谈。贪污腐败、受贿行贿、渎职、以权谋私只是工作中的“疚”吗?那是标准的违法行为。如果公务员涉及违法情节,那就应当是依法追究他的违法行为,在法律上不能就以引咎辞职来代替依法处置,也不能由人事管理部门或上级单位用令其辞职或劝其辞职的行政处分,代替司法机关的依法审理,否则“引咎辞职”就成了违法犯罪的保护伞。当事人如果经司法机关的判定确实有违法行为,首先应该承担相应的法律责任,辞职只是人事管理上本来就应该采取的配套措施。一个已经违法、受到法律制裁的公务员没有任何理由继续留在原来的职务上。

  再进一步说,一个公务员真的因重大过失而“引咎辞职”了,还应当“仍保留原级别,由组织上重新安排工作”,享受与原来一样的职务津贴和福利待遇吗?那就不是“引咎辞职”了,而是平行调动。这是我们的公务员体制中长期形成的不良习惯。既然要实行“引咎辞职”制度,就不能再保留这种习惯,否则“引咎辞职”就变成“因疚换职”了,那和过去的做法又有什么实质性差别?试行“引咎辞职”制度,无疑是行政体制改革的重大突破,也涉及到政治体制改革,希望这一试验能在正确的轨道上迅速推开,而不要成为一场“走过场”的暂时热闹。

             “高薪”就能养廉吗?

  关于“高薪养廉”的问题,在中国已经提出了不止一天两天。现在的关键问题在于:这“薪”要高到社会一般水平的多少倍才能让公务员们主动不贪污腐败?就公务员们做出的社会贡献相比,这“薪”高得是否具有合理性?

  笔者认为,考虑在中国实施“高薪养廉”的廉政策略,先得弄清楚几个问题:

  第一,公务员“薪水”的高标准,不应该用国际社会中发达国家公务员的工资作为参照系,而要用本国其他各阶层社会成员的工资做参照系数。同时还要考虑我国公务员除了表现为货币形式的薪酬之外,还有大量非货币收入,如住房、医疗、各种社会福利等等。这可是计算生活水平的恩格尔系数的几个非常重要的指标。如果考虑到上述几个基本因素,中国公务员的货币收入与非货币收入的总和其实已远远高于其他社会阶层。按国际惯例,各国公务员的工资收入与生活水平,其参照系数也只是社会大多数成员的中上等收入,而不是该国的巨富、金融证券等特种行业的从业人员,因为这些人口毕竟在哪个社会都只不过是社会成员当中的极少数。

  第二,必须为公务员职务犯罪进行“成本核算”。这个成本并不复杂,用公式表示,就是:犯罪所得=成本(受惩罚概率+服刑期+社会声誉)

  一般来说,如果职务犯罪所得远远高于受惩所花费的成本,那么职务犯罪就会呈增大趋势。根据我国现在已曝光的贪污腐败案件来看,正是犯罪所得与付出的成本不成比例,导致职务犯罪率居高不下。因为根据中国国情,大多数官员贪污所得(只是被追缴部分)也往往是其显性工资收入的几十倍、几百倍,甚至是几千倍。其收益往往是整个家族,而受惩者往往只及于一人,尤其是不少官员们贪污犯罪的动机早已不是让本家族成员在本国过上富裕生活,而是要送子女出国上学,甚至包括今后在国外生活的基本保证,如住房、外国银行的巨额存款等。如果考虑到满足贪欲的目的包含着这些让中国占人口90%左右的人无法企及的物质目标,本身就具有不可满足性,这高薪要高到什么程度才能让公务员们“满意”得不去贪污腐败?所以有民谚云:“砍头不要紧,只要金钱真,杀了我一个,幸福几代人”,指的就是家长冒受惩危险去贪污腐败,子孙们想方设法将财产转移出去,到他国享受幸福生活这一“资本外逃”的社会现实。

  第三,国力的承担问题。我们是“大政府、小社会”的政治社会管理模式,公务员基数相当庞大,社会负担本来就重。据一个粗略估算,负担一个县长、县委书记的年开销总和是200万 ̄300万元,一个乡长镇长年开销总和为50万 ̄100万元之间。除此之外,还有担任其他各种职务的数量庞大的公务员。近20年来多次精简机构的结果,是被精简者在不久以后又以各种形式回流到机关事业单位。自从1993年宏观调控以来,由于市场疲软,就业形势日益严峻,党政事业机关的“铁饭碗”早已是备受青睐的各种职业首选,求职比为150:1。仅以目前的水平来看,地方一级财政担负养地方一级党政事业机关已是不堪负荷,不少经济发展水平稍低一点的地方早已出现拖欠教师工资的问题,个别地区甚至已拖欠公务员工资。所以“高薪养廉”在目前多方罗掘政府财力尚显支绌的时期,应该说只是“纸上谈兵”,不具有可操作性。

  第四,公务员们的报酬与社会贡献之间是否对称的问题。如果就各地披露的情况来看,目前的公务员们总体素质偏低——不是指文凭标识的素质,而是指包含道德素质及社会管理能力在内的综合素质。社会各界对此现象早已不止是颇有微词,而是酿成民怨的一个主要源头。

  第五,如果要实行“高薪养廉”,政府还得计算各地区以及各部门公务员之间薪酬的差异,比如现在“职务含金量”高的海关、国土、工商税务、计划审批、公安司法等部门,肯定与其他清水衙门的公务员的实际收入大大不一样,难道还要按贪污腐败发生率高低确定各部门公务员的工资等级序列?如果不为他们按职务含金量确定“赎买贪污腐败的工资序列”,那么可以赎买某清水衙门官员不贪污的“高薪”,到了“职务含金量”高的部门,又不成其为“高薪”了,这“廉”又如何才能养出来?

  总之,认为公务员们贪污腐败成风是因为收入不够高,提出“高薪养廉”是对我国当前的腐败根源缺乏正确认识的“皮相之论”。因为我国当前腐败泛滥的原因之一在于缺乏有效的社会监督机制,目前这种“同体监督”机制很难做到有效地反贪污腐败,因此应该逐步培养异体监督的反腐败机制。

  除了这种根本性的制度建设之外,还有一些短期内可以奏效的措施:

  1、取消一些容易滋生腐败的公共项目,目前一些公共项目的运行状况非常糟糕,有如一部专门为政府官员生产贿赂的机器,取消这样的项目可以消除依附于这些项目而产生的腐败动机;2、改革公共项目的操作方式。国家应该关注公共项目的内在结构及其蕴含的腐败机会,而不仅仅是政府规模的大小;3、强化惩罚力度,一是提高逮捕和惩罚的威慑作用,二是奖励那些掌握腐败证据并能站出来举报的人,必要时还要提供司法保护。

         税收善征 还要善用——谈尊重纳税人

  纳税人的概念近些年才重新回到中国人的生活中来。此前的流行说法是“政府养活了人民”,而且这一观念至今还未过时,前不久还有一位学者堂而皇之地撰文谈到是政府花钱养活知识分子,“知识分子吃着人家的,拿着人家的,还要批评人家,良心到哪里去了?”可见这一观念的影响实在深远。

  直到九十年代上半期为止,我国税收的主要承担者是国有企业,税源窄,税种单一,国有企业负担过重,与承担税收过重有很大关系。自九十年代中期实行税制改革以来,税收征收对象从以往的生产和流通领域扩大到许多其他方面。征收手段也日益现代化、规范化。总体上看来,近几年在征税方面我国大有进步,用公务用语来说,除了不断“培植新税源”外,还大大加强了征收的力度。

  但是,税收征管只是财政工作的一半,另一半是管好财政资金的使用。各级政府既要善于征税,更要善于用钱,这样才能把宝贵的税收使在刀刃上,做到对纳税人负责。然而,从各种传媒披露的信息来看,各级政府官员在不断提高征税能力的同时,并没有提高合理使用税收的能力。财政资金的使用上,不但谈不上精打细算,相反还有大量渗漏。这方面最典型的例证就是公共事业投资方面的种种漏洞,“豆腐渣工程”只是这些漏洞最后掩饰不住而暴露出来的一个个流脓的创口。

  由于公共工程几乎都是依靠财政投入,工程发包就成了一架巨大的生产腐败的机器,许多“蛀虫”利用公共工程喂肥了自己,工程上偷工减料,工程质量大打折扣。不但给国家带来了巨大的经济损失,给人民造成了许多可能危及他们生命安全的隐患。为了遏制腐败蔓延,我们采取了国际通行的工程投标制度,然而,这种在其他国家行之有效的制度在我国仍然没逃脱“淮桔成枳”的命运,只不过是迫使贪官污吏们在制造寻租机会上再度发挥了“创造力”而已。税务部门千辛万苦征收来的税收中,有相当大的一块就通过公共工程流入了少数人的私囊。时下的中国,谁都明白建筑行业是个腐败高发领域,几乎每一栋大楼与每一座桥梁都让几个在工程中掌握实权的人成了“先富起来的少部分人”,差别只是富裕程度高低而已。据了解,经过多年来行贿方与受贿方反复“博奕”,在建筑工程中已经形成了这样的“行情”:招投标这一环节上的回扣约占工程款的5%,审工程预算这个环节约占3%-4%,现场管理约占3%-4%,质检验收约占4%。也就是说,经过这四个环节的管理者层层扒皮以后,全部工程款约有15%-17%通过各个环节流到了个人手中。在这种情况下,正常经营的施工单位就几乎没有什么利润可赚了。于是,不少施工单位为了降低成本,在工程款中“挤”出自己的利润,采取层层分包、转包的方式,把工程转让给一些不合资质的——部分甚至是“三无”(即无建设部规定的三种合格的资质证书)的施工单位。而那些通过转包得到工程的施工企业,往往只能拿到工程正式预算资金的几成,为了完成施工任务,这些施工企业就只能将主意打到偷工减料等方面。这就是近年来大量“豆腐渣工程”出现的原因。目前所暴露的“豆腐渣工程”只不过是其中一部分。有人预测,如果中国有朝一日发生地震这种自然灾害,许多根本达不到抗震要求的“豆腐渣”建筑物将会使震灾雪上加霜。

  也正因为税收没有得到善用,中国的偷漏税现象特别严重,因为纳税人普遍都抱有这种想法:依法纳税有什么用?还不是成了贪官污吏的口中食。

  通过发包、承包公共工程而行贿受贿,是东南亚国家反复出现的典型的政商勾结型腐败模式。中国与这些国家在文化、经济条件与政治组织形式等方面有巨大差异,但在贿赂行为的多发环节上却惊人地相似。具体地说,贿赂广泛存在于经营许可证发放、建筑工地和建筑物审查、以及环保和劳动安全规则的制订等环节。只要主管官员具有自主决定权,贿赂动机就会相应产生。

  自从经济增长速度放慢以来,为了拉动需求,从中央到地方,都在加大公共工程的投入,希望藉此拉动经济,但是收效甚微,究其原因,就在于用于公共工程的财政资金有大量渗漏。要真正地做到善用税收,用有限的财政资金最大限度地带动经济,就必须采取具有针对性的预防腐败措施,有效地杜绝公共工程方面的腐败,这才是对纳税人的尊重。

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  作者:何清涟

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