刘伟:直接民主制分析及其启示

  通过对作为国家体制安排的直接民主制的分析,可以发现其存在的合理性,但更主要的是它存在着从政治实践到理论本身的根本局限性。本文侧重于直接民主制的局限性分析,论证主要从两方面展开:雅典直接民主的实践及其暴露的弊端;倡导直接民主制的理论代表卢梭的相关理论及其困境。鉴于雅典式民主和卢梭的相关理论对直接民主制的说明意义,作者通过这两方面的论证实际上就已经剖析了直接民主制可能出现的各种局限性。在此基础上,作者认为:直接民主制跃进到代议民主制不仅是西方政治运作的基础——经济、社会条件变化的客观要求,更是由该体制本身无法克服的局限性决定的。

  大凡世上的事物总是可以分解为两个或两个以上的层面来分析的。同样,直接民主制也可以从两个层面来分析:一是直接民主制的实践;二是直接民主制的理论。最初的理论常常是对某种实践形态的事物的概括和总结。从实践形态上看,直接民主是相对于间接民主而言的一种民主形态,一般可将它理解为:统治者与被统治者的身份的重合,公民作为国家的主人直接参与管理公共事务,而不通过中间环节(如代表或政党组织)。其突出特点是“人民不间断地直接参与行使权力”(1) .实践中的直接民主有两个层次上的涵义:一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来做出决定,但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一种补充。直接民主的另一种涵义指的是整个国家在体制上的直接民主,例如雅典民主。需要说明的是,本文论及的“直接民主制”即指整个国家在体制上的一种安排。这种民主形式只存在于特定历史时期的特定范围内,并不具有普遍性,但因其自身包含的民主与自由的永恒主题而被历来的理论家和实践家们思索不已。尤其是因为它貌似纯粹真实的特点,仍然有人相信,直接民主制将成为可供选择的民主形式之一,或者认为直接民主是民主发展的最高形式。本人认为,直接民主制的确在局部范围内实践过,但最终还是被代议制民主全面取代了,并且从此也未能作为任何国家在国家体制上的安排(众所周知,当今世界的民主国家都实行代议制民主。),这就证明了它自身的局限性。而欲分析该局限,须从该民主形式实践的历史出发。鉴于雅典式民主的典型意义,本文只拟就雅典为例略作讨论。从理论形态上看,对直接民主制推崇备至,并提出系统的理论设计的政治思想家要数法国的卢梭;虽然就理论本身而言,它对近现代民主的发展作出了不可磨灭的巨大贡献,然而,卢梭的直接民主制理论设计,从未在某个近现代国家身上得到过成功的实践。所以,本文在分析直接民主制理论的局限性时,将以卢梭的理论为典型来剖析。本文试图通过对直接民主制的实践形态和理论形态的典型剖析,说明直接民主制的根本局限性和局部合理性,以及现代民主国家实行代议民主地即间接民主的必然性:理论上的合理性和实践中的可操作性。而正是这一点可以使我们在评价和完善当代代议民主制时,更加明智和审慎。

  一、雅典式民主的局限性分析

  在雅典,由于实行直接民主制,公民大会便合乎逻辑地成为国家(城邦)最高权力机构、立法机关直至执法机关。公民大会每年开会约40次,每次一整天。法定人数为6000人;另有500人会议,由10个部落中各派出50人参加,负责日常的行政事务。公民大会设常设机构议事会,司令官由议事会选举和罢免。法院享有与公民大会同等的权力,因为各种法院由数百名公民任陪审员;同时又是审判员,他们直接审案,并且根据多数票断案。其总体特征就是一切由人民的多数说了算。另一方面,雅典在横向国家权力结构上也未明确地划分为立法、行政、司法三个部门,往往由公民大会和议事会既享有立法权,又享有行政和司法权,在权力运作上呈现一体化的局面。这也是造成“极端民主”(2)的又一诱因。

  对雅典民主实践进行理论思索,可以看出这种民主制充分体现了“主权在民”、“权力制约”(城邦公民集体对官吏的监督和制约)、“法律至上”、“公民意识”(即参与意识)的原则(3)(鉴于前人对此问题的分析已比较深入,本文不予重复。),但这些原则在实践中却产生了事与愿违的矛盾,暴露出极大的不完善性,这主要表现在以下几个方面:

  (一) 有关鼓动与盲从。不难理解,在公民大会等民主机构中,提出各种议案和以自己的演说及影响左右会议进程的,经常(或者说是不可避免地)是富有闲暇、受过较多教育、有广泛社会联系,因而知识较多、能言善辩的富人。富人通过动员他人在会上为自己助威等方式煽动民众情绪,进而将个人主张扩散为公众意向,使其意图得到合法性认可。这说明了精英和大众在政治活动中发挥作用的不平衡性——形式上的平等与实际上的不平等;形式上的理性与实际上多数人的盲动。因而产生了“真民主”与“假民主”的矛盾:如果民众在非理性的状态下做出抉择,该抉择是否符合真实的“民意”?是精英的意志还是“人民”的意志?与该矛盾相伴随的又一矛盾是:在私利(体现于某些人别有用心的动机上)与公益之间,能否保证公益不至于受到私利的侵犯或变相替代?实际情况是,个别富人或出类拔萃者可以利用直接民主(公民大会)的形式达到自己的目的,而大会通过的议案也并非与民众的整体利益或长远利益一致。在是否要派遣大军远征西西里的问题上就体现了这一点。(4)(有关这一点本文第三部分有进一步的分析。)

  (二) 有关多数与少数。在雅典的各项政治活动中,都遵循着多数裁定原则,而缺乏保护少数的机制。诚然,在雅典这样一个范围小、人口少、公共事务有限且复杂程度低的政治体内,公民参政是一种能够得到保证的政治权利;并且公民间利益差异性和分化程度都很有限,因而形成多数也是比较容易的。问题是:多数裁定的合理性能否得到保证?以法庭审案为例,审判官都是普通公民,多数人缺乏必要的法律知识,加之当时法律很不完善,许多案例并无现成的法律条文可资援引,只能依靠个人自己的判断,难免夹杂个人的恩怨和偏见。这样的投票结果,往往带有较大的随意性。如果有判别能力而又能理性、公正地投票的公民只是少数,那么他们的意见也不会被通过。可见,多数的决定难免会造成冤案和错案。更为重要的是,雅典式民主只遵奉多数人的意见,视多数人的意见为正义,少数人的意见不仅受到忽视,而且受到排斥和打击。(这也是直接民主制惯用的策略,因为大会只许公民在正义和非正义、赞成和不赞成之间选择,两个极端、泾渭分明,并无妥协和调和的余地。也只有这样,才能保证大会作出决定的效率。)如此将多数人的意见绝对化,缺乏保护少数的原则,不能正确处理多数与少数的关系,势必造成严重的后果。一方面它可以造成多数人专制的悲剧;另一方面它可以扼杀真理,使新思想的出现和成长受到重重阻力。

  (三) 有关极端平等与民主的效果。雅典人主张既当统治者又当被统治者,实行轮番执政,认为没有一个人生来就适于做官,也没有任何人能够用钱势换取官职。他们以抽签的方式使每个公民有同等机会担任官职。这是一种绝对平等和极端民主的诉求。(这里牵涉了“平等”这一永恒的政治价值。)但它忽视了政府公职人员应该是被选择的,并非任何人都能胜任,因为公职人员必须具有公正、为公众服务的品德以及管理政务的必要知识和才能;如果让品德不良或缺乏知识才能的人担任公职,很可能把公务办糟,甚至危害民主制本身。这也就说明极端平等的诉求导致民主效果的不理想(低效、无效甚至负效)。对平等与民主之间的微妙关系,雅典式民主未能处理好,以致平等超出应有的界限冲击到民主制本身。(卢梭也持平等是自由的前提的观点,不过他强调的是财产私有制基础上的同等权利。)

  (四) 有关公共事务与个人自由。雅典人积极而持续地参与集体权力,对公共事务进行讨论与决策,诸如在广场协商战争与和平问题,与外国政府缔结联盟,投票表决法律并作出判决,审查执政官的财务、法案及管理,宣召执政官出席人民的集会,对其指责、谴责或豁免。但是,由于他们承认个人对集体权威的完全服从与集体性自由是一致的,因此他们丧失了个人独立的权利。他们的私人行动受到严厉的监视和干预,个人相对于舆论、劳动、特别是宗教的独立性未得到丝毫重视。集体权威机构干预那些本应属于私人活动的范围,阻碍个人的意志,甚至干预家庭内部关系。可见,由于并不存在一个明确的“公域”与“私域”的界限,个人湮没于公共事务中,公共权威对社会进行一体化的全面监控,“个人在公共事务中几乎永远是主权者,但在所有私人关系中却是奴隶。”(5)也就是说,雅典公民并非有现代意义上的个人自由,甚至“没有个人自由的概念”。(6)

  二、卢梭之直接民主理论的批判性分析

  前文对雅典民主的缺陷作了粗略的分析。但从理论上详明的论述直接民主制的理论家当首推卢梭,因而对卢梭的相关理论进行分析就显必要。实际上,雅典式直接民主已经暴露了直接民主制的基本局限,但卢梭怀着对希腊民主的向往,以日内瓦的政治实践为现实参照(7),对直接民主制大加阐发,进而较系统地表达了他的直接民主的思想。因而批判卢梭的直接民主理论可以在前文基础上深化本文主题。

  (一) 主权是不可转让、不能代表的——直接民主制的理论基础

  卢梭在区别“公意”与“众意”(即:“众意与公意之间经常总有很大的差别:公意只着眼于公共的利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别意志的总和。”(8))的基础上,指出人民主权是“公意的运用”(9),公意是人民主权的体现。而他说,正因为“主权既然不外是公意的运用,所以就永远不能转让,并且主权者既然只不过是一个集体的生命,所以就只能由他自己来代表自己;权力可以转移,但是意志却不可以转移。”(10) 有关这一思想,他在《山中书简》第6书中再次表明“主权是不可分割、不可转让的,而且它本质上就存在于共同体的全体成员之中。”(11)他还说:“正如主权是不能转让的,同理,主权也是不能代表的;主权在本质上是由公意所构成的,而意志又是绝不可以代表的;它只能是同一个意志,或者是另一个意志,而绝不能有什么中间的东西。”(12)可见,卢梭认为作为主权承担者的共同体即“集体的生命”,只能由它自己(即大会全体成员而不是部分代表)来代表自己,否则就出卖了自由,从而使自己受专制权力的任意支配;而出卖自由就等于出卖自己的生命,无论以任何代价抛弃生命和自由,都是既违反自然又违反理性的。这也违反了社会契约理论的宗旨“寻找一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体结合的个人又只不过是在服从自己本人,并且仍然像以往一样自由。”(13)

  根据这种观念,卢梭反对代议制的政府形式,他批评英国的议会制说:“英国人自以为是自由的,他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的,议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”(14)他主张由全体公民集会讨论并通过法律,以为以此便可以将主权牢牢地握于人民之手,在此他实际上是主张直接民主制的国家体制安排。这也是直接民主制鼓吹者的共识。

  (二) 小国寡民的民主共和国——实践直接民主的理论

  卢梭设想的理想国是领土小、人口少的民主共和国。只有这样才能使每个公民直接参加选举,有利于实现民主、自由和平等。当然在这个共和国里,须保证人们享有富足与和平;而要做到这一点,就要使得没有一个公民富得足以购买另一个人,也无一个公民穷得不得不出卖自身;为此就要求大人物这一个方节制财富和权势,小人物这一方节制贪婪。在人人自给自足的条件下,实行直接民主制。

  1、 人民直接制定并修改法律,实行法治。

  他说,立法权属于人民并且只能属于人民。无论在什么情况下,人民永远可以作主改变自己的法律,哪怕是最好的法律。主权者除了立法权力之外,便没有任何别的力量;所以只能依靠法律行动;而法律又只不过是公意的正式的表示,所以唯有当人民集合起来的时候,主权者才能行动。由于他认为主权是不能代表的,而立法正是主权(公意)的鲜明体现,所以凡是不曾为人民亲自批准的法律,都是无效的。由于法律是公意的体现,而公意是永远倾向于公共利益、永远正确的,因此法律一旦确定,便具有对政治共同体所有成员的普遍约束力:法律面前一律平等。从国家建制到政府官员和普通公民的活动都遵循法律,实行法治。唯有执行法制的国家,才是公共利益在统治着,公共事务才是作数的。

  2、 人民选举政府,任命官吏,但官吏无决定权。

  通过集会,人民投票决定政府形式并任命官吏。由于主权是不能代表的,因此,人民的议员就不是,也不可能是人民的代表,他们只不过是人民的办事员罢了;他们无权作出任何肯定的决定。在行政权力上人民是可以而且应当被代表的,因为行政权力不外是把力量运用在法律上而已。他说,创制政府的行为绝不是一项契约,而只是一项法律;行政权力的受任者绝不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委托他们,也可以撤换他们。对于这些官吏来说,绝不是什么订约的问题,而只是服从的问题;他们只能消极的执行法律,而无自主决定的权力。

  3、 固定、按期的集会和表决。

  在该民主共和国内,除去意外情况所可能需要的特别集会之外,他们必须有固定、按期、绝对不能取消或延期的集会。从而到了规定的日期,人民便能合法地根据法律召开会议,而不需要任何其他形式的召集手续。在人民合法集会而成为主权者的那个时刻,政府的一切权限便告终止;于是行政权也就中断;于是最渺小的公民的身份便和最高级行政官的身份是同样的神圣不可侵犯。而为了防止政府篡夺主权权力,卢梭认为,在每一次定期集会上,都必须首先讨论下列两个议案:

  第一个是:主权者愿意保存现有的政府形式吗?

  第二个是:人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人们继续执政吗?(15)

  作为主权者的人民,完全有权作出是与否的回答,并付之行动。这样,那些篡权者将被推翻。

  (三)卢梭直接民主理论的积极性意义

  从前文对卢梭该理论的理论基础和基本内容的简要分析中,我们不难看出,该理论体现的积极精神与雅典民主实践中体现的积极意义是一致的,即人民主权、法治、权力制约、公民意识(公民权利和义务相统一的意识)。这些原则或理念成为后来民主发展不可或缺的内在因素,尤其是人民主权原则对近现代民主作出的贡献是根本性的。如果说代议制民主对直接民主制是一个超越的话,它也是在保持了这些原则的前提下,变换民主的实现形式,从而使民主运作更加切合实际。所以说卢梭该理论的积极意义是勿庸置疑的。从另一方面讲,不能因为卢梭该理论所具有的理想甚至空想的色彩而否定其全部价值,因为卢梭理论实际上代表了人类对民主的完美期待。现实中的代议民主制,虽然能够基本切合实际的的社会经济条件,但依然存在着种种不足,这些不足之处有些是可以继续完善的,因此卢梭的民主期待实际上构成了对现代民主缺陷的观照:他使我们认识到完善代议民主的路途是没有尽头的。鉴于本文侧重于直接公民制的局限性的分析,这一方面本文不予展开。

  (四)卢梭之直接民主理论的困境

  由于卢梭的这一理论实际上表明了他试图将雅典式民主推广为一种民主制的普遍形式,因此该理论暴露的问题与雅典民主实践中的问题有相通之处;但单从该理论本身来看,其中存在的不可忽视的悖论更能说明问题。本部分的批判性分析着眼于卢梭该理论自身的困境,参照了卢梭的其他相关理论。

  1、公意说的困境。

  公意说是卢梭该理论的一个重要基石,因为他认为政治共同体是一个“集体生命”、道德人格;因而它必须具有一个共同意志(最高的统一的意志),否则就不能称之为共同体。但他在对公意的解释上存在着理想主义的倾向,公意由于永远代表全民的共同利益和愿望,所以公意永远正确,而且永远以公共利益为依归。(当然他又补充道:并不能由此推论说,人民的考虑也永远有着同样的正确性。)尽管他也谨慎地认识到“人们总是愿意自己幸福,但人们并不总是能看清楚幸福。人民是决不会被腐蚀的,但人民却往往会受欺骗,而且唯有在这时候,人民才好像会愿意要不好的东西。”(16)但总体上他对“人民”怀有更多的信心。

  实际上要做到“公意”永远正确、永远以公共利益为依归是不现实的,因为它要求人民内部不存在派别,(为此须防止公民间的不平等。)而每个公民都只能表达自己的意见,(17)而且在表示自己的意见时能着眼于公共的利益而不局限于个人的利益。这样的期望不可能真正实现。原因在于个别利益的差异性和利益实现要求的自我性,当公共利益尚未被普遍公民认清或者不能为公民带来即时的利益时,他们的意见就很难像神明一样超越。当人民以集会的形式立法或作出重大决定时,就要求立法者能够洞察人类的全部感情、需要和态度,在此基础上综合出“公益”和“公意”,而不受任何感情和私利的支配,无疑是不现实的。可见“公意”的形成和表达都很成问题。

  人民内部的利益状况不可能绝对一致,相反,一般会存在差异性。这不仅由于个人需求上的差别,更因为个人能力的差别。而公意实现(直接民主制的核心目标)的方式只能采取多数原则,而多数原则可能带来的弊端已在前文论及,后文仍有进一步分析,在此不加展开。卢梭“试图把公意与多数人的决定划等号,这就意味着多数人永远是正确的,但可以肯定他并不这样认为。”(18)这是卢梭本人的自相矛盾处。

  可以看出,在卢梭的公意说中,他将“公意”与“众意”(由私人利益决定的个人意志的总和)分得泾渭分明,并不可置疑地将“公意”推向至高无上的地位。他排斥存在差异的个人意志间存在相互妥协、磨合的可能性,而极端的认为公意只能通过意见分歧相互勾销的办法自动表现出来;并且他认为要么是公意,要么就是个别意志。为捍卫公意的至上地位,卢梭不认可人民利益现实的实现方式,尽管他认识到现实中存在着个别利益、个别意志以公益、公意的面目出现的极大危险。(19) 这使得人民利益的实现受挫,遑论公意的实现。

  最后,该学说自相矛盾的一点在于“他说公意只针对一般问题,不针对具体的人和事,这就留下了私人做出判断的余地,但这又同他关于公意决定私人判断范围的主张相矛盾。”(20)这一点我将在下面进一步谈到。

  2、自由的悖论

  卢梭设想在该民主共和国中,其中的公民像在自然状态下“一样自由”,而且获得更多更大的安全保障和其他利益。但他又强调公意的至上性,而维护多数人的意见和公共利益,并以此为准确立个人权利和自由的界限。在这里就可能出现民主超出应有的限度而侵犯自由的悖论。萨拜因对此有深刻的分析,他说卢梭的学说“就其本身而言,单单主张任何类型的权利都必须得到社会承认并只能根据公共利益的原则予以维护;并没有说明一个井井有条的社会到底会给它的成员哪些个人权利。……实际情况是,公意过于抽象——只不过宣称权利都是社会性质的——根本无法据以推论出在社会内部把留给个人自行掌握的范围划为多大才是明智的。”(21)萨拜因在分析卢梭的学说时,说他的学说中“最糟糕的矛盾”就是“关于自由的矛盾”。因为卢梭忽视了社会的强制确实存在(22),并且对社会强制的危害性认识不足。这是针对那段有名的“迫使”人“自由”的论述的批评。卢梭说:“为了使社会公约不至于成为一纸空文,它就默契地包含了这样一种规定;——唯有这一规定才能使他服从公意。这恰好就是说,人们要强迫他自由。”(23)卢梭在这里有一个立论前提,即胁迫并非胁迫,因为当个人所要求的东西不同于社会秩序给他的东西的时候,那只不过是他自己的反复无常,并不正确了解他本人的利益和愿望之所在。萨拜因进一步指出他的学说“几乎不可避免地包含这样一层意思,即当一个人的道德观念同社会共同体具有的观念相反时,那只不过是他反复无常而应受到压制。”(24)他批评道:“强行使人自由只是使人盲目服从群众或者盲目服从最强有力的势力的一种委婉说法。”(25)

  概括的讲,从自由的愿望出发,在向着自由的目标迈进中却形成了事实上的不自由、假自由甚至“多数暴政”。解释这一现象,问题不在于简单地否定人民的多数在管理国家方面有权决定一切,也不在于否定一切权力的根源存在于多数的意志之中才是公道的;而在于多数意志的限度问题。卢梭所犯的错误也在于此,这一点托克维尔在《论美国的民主》(上卷)“多数的暴政”一节中有详细分析,他写道:“我认为必然有一个高于其它一切权力的社会权力;但我又相信,当这个权力的面前没有任何障碍可以阻止它前进和使它延迟前进时,自由就要遭到破坏。”(26)他 认为“无限权威”是一个危险的东西。并且“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯,而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督,和随便发号施令而无人抵制。”(27)通过托克维尔的观点我们可以理解卢梭直接民主理论中的又一矛盾,说到底仍然是集会的大会中多数和少数间的矛盾,卢梭对这一矛盾的处理显示出致命的弱点。

  4、 对社会中间体作用的主张。

  直接民主制的一个突出特点就是对中间体(中介组织或代表)的不信任直至排斥,只赞成人民自己参与统治自己。卢梭的这一学说也反映了这一点。主要体现在他对“派别”的反对和对官员(尤其是立法、行政人员)的职能的界定上。

  卢梭认为“当形成了派别的时候,形成了以牺牲大集体为代价的集团的时候,每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意,而对国家来说则成为个别意志,这时候,我们可以说,投票者的数目已经不再与人数相等,而是与集团的数目相等。分歧在数量上是减少了,而所得的结果却更缺乏公意。最后,当这些集团中有一个是如此之大,以致于超过了其它一切集团的时候,那么结果你就不再有许多分歧的总和,而只是一个唯一的分歧,这时,就不再有公意,而占优势的意见也只不过是一个个别的意见。”(28)卢梭希望共同体内部在相对平等的基础上产生和谐、一致的政治状况,而不希望发生分歧,进而产生社会中间体之间的斗争以致侵犯大集体的利益,这体现了他一体化的政治观。这在利益分化尚不剧烈的情况下可能是可供选择的理想模式,但一旦社会利益发生横向分化(如随着商品经济的发展),不同的利益群体势必会结成相应的力量,而为使各自的力量强大并行动一致,每一利益群体内部又必然会发生纵向分化,进而产生他们利益的代表组织。卢梭的意图在于避免出现个别派别成为集体利益的“代表”;同时从源头上杜绝利益的分化,从而使政治体维持在一体化的状态。而这是与经济发展的客观趋势相悖的。

  在对社会公共权力机构(就我理解,就普通公民而言,他们的利益实现部分是通过社会公共权力机构完成的;就这一点而言,相对于普通公民,社会公共权力是一种社会中间体,当然,与其他的社会组织有别,因而是特殊的社会中间体。)尤其是在其工作人员的职权界定上,卢梭只将其界定为人民的办事员,并无决定权。立法者对法律无决定权,只能由人民来表决。而立法者一般来讲相对于普通公民拥有更多的智慧和立法才能,同时也更理性,但如果不能通过说服的方式获得大众的支持,法律将是无效的。但由于立法机构总体上处于消极被动的弱势地位,而对集合起来的民众,其意志的张扬是有限的。况且,卢梭所论的“立法者”是无感情、无私利、极其睿智的神明,这样的立法者根本不存在。而行政官更只是单纯的法律执行者,对社会事务的决策权受到限制,自由活动空间极为有限。如果行政机构及其工作人员的活动仅限于此是良性的话,那就要求公民集会时的决定既科学又详备,而要求普通公民在短时间内,在那种比较浮躁甚至冲动的氛围中作出这样的选择,无疑是不现实的。

  总之,卢梭出于对公共利益和公共意志纯粹性的维护,而对社会中间体的自身利益和意志怀着异常的警惕,因此才严格约束它们的活动范围,使它们处于消极被动的地位,这不利于它们利益聚合、利益过滤作用的发挥,势必难以适应经济结构日趋复杂化、层次多样化的条件。因为抑制社会中间体的能动作用只能会阻塞公民利益实现的一大渠道,使公意更加脱离它的应有主体——具体的个人而非抽象的实体。

  4. 操作中的困境。

  首先,就如贡斯当所看出的,卢梭在讨论主权时忘记了一个最基本的道理:任何主权都必须由具体的个人行使。不论主权者的概念有多么抽象,一旦主权者行使自己的权力时,或者说,一旦权威的实际组织开始操作时,抽象的主权者本身无法行使这一权力,它必须将权力交给自己的代理人。这时,卢梭所赋予抽象的主权者的那些属性便不复存在了。不管我们喜欢与否,当一个人将自己奉献给所有人时,他绝非卢梭所想象的那样没有向任何人奉献自己,而是向以全体的名义行为的那些人奉献自己。这就是说,任何政治权力不论在抽象意义上如何代表人民,如何体现“公意”,在实际上,它必然由少数人行使,必然更多地反映少数人的利益与意志。(29)

  其次,卢梭这一理论在可行性方面的困境主要有三点:

  <1> 道德人的前提。欲使民主共和国的直接民主制运行良好,须有一个基本的前提,上至立法者、行政官,下至普通公民无论何时何地均能以公共利益、公共道德为至上准则,以高尚的参与精神加入政治体的运作。他们的道德是高尚的,或者起码他们中的大部分是这样;他们之间的关系主要是和谐的、一致的,不会因利益的分化与差别产生争斗。每个公民都将自己奉献于政治共同体这样一个集体大生命中;他们都遵守由自己的理性制定的法律,并且都有着良好的理性,由此获得安宁、幸福和自由。一切的一切,道德最为重要。正如他所讲的“如果没有德行,一切都无法维持。”(30)而道德的关键是“公共精神”(即完全致力于公务),并且是以“公”为至上的奉献、遵从和参与。但对大多数公民而言,道德不具有分离于他们利益的独立性。实际情况往往是公共途径是满足个人利益的扩展方式或不得不选择的手段。诚然,公民间利益存在相通的部分,因而可以以公共利益的面目实现;但公民间利益的差异性不管其程度大小都是存在的,这些分歧并非能像卢梭所讲的通过说服或抵消就消失了——一致性永远不能代替也不能扼杀多样性、差异性。因此,将每个公民设想为道德高尚的人,时时处处从“公”的角度选择自己的态度,带有浓厚的理想化色彩。

  其实,卢梭也看到了部分人或集团可能缺乏对公共利益的认识,或违背公共利益,但他的纠错方案又具有明显的道德期望,即大多数人的意志正确,道德上占有优势,它可以迫使少数服从他们的准则;或者立法者如神明般公正、无私、无情感地制定法律,引导普通大众。也就是说,他不是从坏处着眼,而是从理想的状态出发,退而求其次的状态仍然是理想状态。

  <2> 地域、社会条件的限制。的确,卢梭将他的这一理论限定在地小人少的民主共和国,超越这一范围便无法实践或者无法取得良好的收效。这说明直接民主制存在着地域、人口、利益分化程度、社会事务复杂性等多方面的限制,显示出实用上的局限性。卢梭的学说是“为一个同质性的小共同体提出的设想”。(31)卢梭说:“只要有若干人结合起来自认为是一个整体,他们就只能有一个意志,这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福。”(32)这样的“一个意志”只能形成于一个同质的社会,并且其力量的强弱也是由同质性的强弱决定的。共同体的规模小是其一,同质性是其二,而且更为关键。既然仅适用于同质社会,对异质社会就缺乏相应的适应能力,这才是直接民主制的致命局限,注定了要被其它的民主形式取代。有关这一点,可以从直接民主制运作中“公意”的产生过程得到说明:公意产生于公民利益相通的部分,公意的实现依靠多数裁定原则(假定了共同体至少在多数上的一致性。)。如果共同体多数内部存在不同的利益取向和意志,多数裁定原则的局限性将进一步暴露出不足:只有放低“多数”的度量标准,而标准愈降低,“多数”裁定的合理性便愈低,便有更多公民的利益实现受阻。这一难题是不可回避的。

  <3> 程序上的不可操作性。在卢梭的有关论述中,主要是关于直接民主的原则,如以召开大会的方式,多数决定,立法者引导等等。但在对具体的运行上无合理的程序可以依凭,理论的运用变得困难。对程序的重视不够,以及对社会中间体的抑制,使得对集中起来的公民的信息和意见的梳理和过滤成为不可能;相反却为意见表达中的操纵、盲从和情绪化提供了可乘之机。本来直接民主就有潜在的一体化的倾向,如果不辅以适当的程序加以规约,直接民主极易突破所有界限,造成民主对自由的侵害。即使在《论选票》、《论选举》这两章里,卢梭也只是就原则谈论原则,并无具体的程序依据。正因为没有可靠的科学的程序,直接民主才缺乏对自身足够的防范力和抑制力。结果可能是“零和的政治”(33)(即“零和博奕”(34))。

  面对直接民主制的可行性问题,卢梭自己也对他的学说发生怀疑:“真正的民主制(即直接民主制)从来就不曾有过,而且永远也不会有。多数人统治而少数人被统治,那是违反自然的秩序的。”卢梭的尴尬也在于此。

  总之,卢梭怀着对集体的理想主义崇拜,设想了一个实行直接民主制、小国寡民的“民主共和国”。但这种民主理论在实践上几乎难以寻找到适应的土壤;并且即使就其理论本身来讲,也可以推理出不可忽视的危险性。而这些正从另一层面说明了直接民主制的局限性。

  三、启示

  前文分别对雅典这一直接民主的实验场和卢梭的相关理论进行了分析,共同探讨了直接民主制作为一种国家体制安排的局部合理性和根本局限性。本人认为,直接民主制可能出现的局限性基本上可以从前文的相应论述中得到说明。但如果从一般的意义上谈论主题,仍有可挖掘和可概括的地方,如直接民主成本高,风险高等;(有关直接民主局限性,刘军宁先生作了比较通俗简易的一般性分析(35),本人不再重复。)限于篇幅,本人行文至此,不欲作一般性的分析。

  需要说明的是,近代的民主国家,由于国土辽阔,人口众多;商品经济日盛,“不同民族之间的沟通”“无限扩展并丰富了个人幸福的手段”,(36)行使政治权利并不能带来应有的和全部的幸福,而只是极小的、一部分的幸福。古代城邦的简单直接民主制的外壳显然已不能满足人们的需要,因而也不适用于民主国家,鼓吹直接民主制的理论也显得不合时宜,而从根本上讲正是由于直接民主本身的极端倾向和其他局限使得这种民主形式难以被重新拾起,而只是在局部范围内将直接民主作为代议民主制的一个补充进而完成了对直接民主制的扬弃和对中世纪代议制的发展。这不仅是因为近代民族国家的经济、社会条件已今非昔比,更是由直接民主制自身无法克服的局限性决定的。代议制民主同样存在着自身的局限,但与直接民主制相比,它的生命力和优越性是明显的,正像密尔在《代议制政府》(1861)中作出的深思熟虑的结论:“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府,……但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里,除公共事务的某些及次要的部分外,所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可以得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”(37)如果我们对代议民主制稍作理论分析,参照直接民主制可能出现的各种局限性,就可以发现,代议民主在处理多数与少数、平等与民主、民主与自由、公共事务与个人自由(即公域与私域)、精英与大众等关系上显得更为理性和科学。这就使我们在评价现代民主制时不至于求全责备,而是认识到代议民主相对于直接民主是一个巨大进步。

  进一步讲,直接民主制蕴含着民主的基本原则和精神,并且存在着一定历史条件下的合理性和适应性。正是这一点,现代民主在对它进行扬弃时,并不是否认而是继承和发扬了如主权在民、法治、权力制约、公民意识等精神,这些都是民主的重要支柱。但是,正象我们可以从卢梭的相关理论中发现的那样,民主理论的浪漫、理想和纯粹是对专制的批判和现实民主不完善之处的观照。但这样的理论终究只能停留在理论的层面而不能真正地付诸实践,甚至一旦这种理论付诸实施可能带来的各种致命危害更加证明了民主从来都不可能完美无缺。理想主义的设想和期待不能代替现实主义的实践和思索。当直接民主制难以在近代以来的民族国家实行时,直接民主制不再作为国家体制安排来实现其民主诉求,而是收缩为局部范围内的民主运作环节(如全民公决)而继续发挥其积极作用,这是对直接民主的正确定位。另一方面,本人认为,直接民主制与代议民主制作为民主发展的两种形态,就其基本原则和目标而言,是有着相通之处的。虽然说代议民主制完成了对直接民主制的超越,但两者既然同属民主制范畴,因而都有着民主制本身可能存在的缺陷(有些缺陷是其无法克服的)。这就是说直接民主制可能出现的各种局限性,代议民主制仍然可能出现,如前文所述的公意说的困境、自由的悖论、社会中间体作用的发挥等方面的问题,代议民主制从理论到运作也难以从根本上完善地解决。代议民主制只是在操作的层面上使民主变得更可行、更有生命力。因此本文对直接民主制的分析实际上可以作为对代议民主制进行分析的参照,它可以让我们在分析和改善代议民主制时多一些冷静和审慎。尽管在从直接民主制到代议民主制的转变中可能进一步地暴露出民主的不完美,但正是这种不完美的制度才是人类的明智选择,正如邱吉尔所说的“不要以为民主制就好,它一点也不好,但没有它将更糟。”如果总结直接民主制从实践到理论对现代民主的启示,可以说,民主本身存在着不完美和不完善,它需要我们现实地、谨慎地、渐进地改善,即将其缺陷限制在一定范围内,而将其优势尽最大可能地发挥出来;民主的理想状态不可能完全达到,但可以逐步接近,这就需要我们永不停息地完善现代民主即代议制民主。

  注释:

  (1)、(31)、(33),《民主新论》,升?萨托利著,冯克利、阎克文译,东方出版社1998年版,P315、P510、P317.

  (2),应克复:《西方民主的逻辑发展》,《学术季刊》1997年第1期,P97.

  (3)、(4),《西方民主史》,应克复等著,中国社会科学出版社1997年版,P52—P63、P64.

  (5)、(36),贡斯当:《古代人的自由与现代人的自由之比较》,《自由与社群》(《公共论丛》第4辑),三联书店1998年版,P309、P314.

  (6),孔多塞,《论公共教育》,P47.(J.A.N,Caritat de Condorcet,Sur I‘instruction Pulique)。

  (7)参见:《欧洲民主史》,[意]萨尔沃?马斯泰罗内著,黄华光译,社会科学文献出版社1998年版,P9.

  (8)、(9)、(10)、(11)、(12)、(13)、(14)、(15)、(16)、(17)、(1(23)、(28)、(30)、(32),《社会契约论》,卢梭著,何兆武译,商务印书馆1982年版,P39、P35、P35、P35、P125、P23、P125、P134、P39、P40、P39-40、P29、P40、P89、P135.

  (18)、(11)、(20)、(21)、(22)、(24)、(25),《政治学说史》(下卷),萨拜因 著,商务印书馆1986年版,P664、P664、P661-662、P662、P663、P663.

  (26)、(27),《论美国的民主》(上卷),托克维尔 著,商务印书馆1991年版,P289.

  (29),李强:《贡斯当与现代自由主义》,《自由与社群》,P294—P295.

  (34),所谓“零和博弈”,即指博弈的“局中人为两个,其对策结果的赢得值代数和为零。如果一方的收益为X,另一方的收益则为—X;一方所得为另一方所失,双方利益冲突。”参见:《中国大百科全书(政治学)》,中国大百科全书出版社1992年版,P21.

  (35),参见刘军宁:《直接民主与间接民主:近义,还是反义?》,载于《自由与社群》。

  (37),《代议制政府》,密尔 著,汪楦译,商务印书馆1982年版,P55.

  作者单位:北京大学

  作者:刘伟

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